II SA/Łd 457/17

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od postanowienia pozostawiającego bez rozpoznania wniosek o świadczenie rodzinne oddala skargę. AC Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. N. od postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o świadczenia rodzinne. Jak wynika z akt sprawy, K. N. wnioskiem z dnia [...] zwrócił do organu się o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na W. N. wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego z tytułu: kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 9 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 32) i art. 24a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), pozostawił powyższy wniosek bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. N. mimo wezwania nie udzielił wyjaśnień dotyczących jego miejsca zamieszkania, należało zatem orzec o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Postanowienie to zawierało pouczenie, że nie służy na nie zażalenie. Powyższe postanowienie K. N. zaskarżył w drodze odwołania z dnia 15 marca 2017 r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania K. N. od powyższego postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że strona wniosła odwołanie od zawiadomienia (przedstawionego w formie postanowienia) organu I instancji o pozostawieniu wniosku w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci - bez rozpatrzenia, na podstawie art. 24a ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też przepisy wykonawcze do tej ustawy, milczą na temat formy, w jakiej ma być dokonana czynność procesowa pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Tym samym, zdaniem Kolegium, należy przyjmować, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia w procesowej formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie. Pozostawienie na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosku bez rozpatrzenia nie rozstrzyga w ogóle o wnioskowanych przez skarżącego świadczeniach, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Zawiadomienie w tym względnie organ I instancji zawarł w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. nazwanym postanowieniem, zawierającym pouczenie, że od tego stanowiska "nie służy prawo wniesienia zażalenia". Na marginesie organ dodał, że strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K. N. wnosząc o jego uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r. skarżący wskazał na dwie, w jego ocenie, różne wersje tego samego postanowienia Prezydenta Miasta P. nr [...] co - jego zdaniem - samo w sobie jest przestępstwem przeciwko aktom sprawy w postępowaniu przed organami administracyjnymi, pozostawiając ocenę, czy doszło do przestępstwa ściganego z urzędu pod rozwagę Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od postanowienia organu I instancji o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego o świadczenia rodzinne. Podstawę wydania tego postanowienia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle powołanej regulacji wyróżniono dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, a ponadto niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2017 r., III SA/Łd 439/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie od postanowienia o pozostawieniu jego wniosku o świadczenia rodzinne bez rozpatrzenia. Tymczasem w świetle art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji, i to wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to zatem, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów K.p.a. Wobec powyższego w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia charakteru prawnego postanowienia organu I instancji o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpatrzenia na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zmierzając do ustalenia charakteru prawnego tego postanowienia w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26.05.2011 r., II SA/Bk 146/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdza się, że w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej czy negatywnej). Należy podkreślić, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmując go jako własny w konsekwencji stwierdza, że skierowane do strony postanowienie organu I instancji, jak trafnie wywiódł organ administracji było w istocie czynnością materialno-techniczną, która w niniejszej sprawie przybrała postać niezaskarżalnego postanowienia, które organ określa mianem "zawiadomienia". Podkreślić przy tym należy, że organ pouczył stronę o braku możliwości zaskarżenia tego postanowienia, wskazując wprost, że na to postanowienie "nie służy zażalenie". Tymczasem strona wbrew temu pouczeniu zaskarżyła przedmiotowe postanowienie, wprawdzie nie w drodze zażalenia, a odwołania, nie zmienia to jednak faktu, że w ten sposób w istocie przydała sobie prawo do żądania weryfikacji tego postanowienia w trybie odwoławczym, nieznajdujące podstawy w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania. Niewątpliwie w sprawie wystąpił przypadek niedopuszczalności odwołania ze wskazanych wyżej przyczyn przedmiotowych. Trafnie organ odwoławczy wskazał przy tym, że strona nie pozostaje w tej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a., a następnie skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Uprawnienie strony do kwestionowania w tym trybie braku wymaganej od organu aktywności w zakresie rozpatrzenia wniosku w sprawie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., IV SA/Po 39/12, a także uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2, LEX nr 1356405, dostępne także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko i z całą mocą podkreśla, że wniesienie zażalenia na bezczynność, a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu to jedyny znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach przysługujący stronie tryb kwestionowania działania organu w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd pragnie podkreślić, że w niniejszej sprawie kontroli podlega wyłącznie prawidłowość stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania skarżącego. Oznacza to zatem, że Sąd nie jest właściwy do oceny kwestii, czy w sprawie doszło do przestępstwa, na które wskazuje skarżący w piśmie z dnia 26 lipca 2017 r. Stąd też jedynie końcowo odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego w tym piśmie stwierdzić należy, że Sąd nie podziela poglądu jakoby w sprawie występowały dwie różne wersje postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...]. Analiza obu aktów, które załączył skarżący do pisma z dnia 26 lipca 2017 r., dowodzi, że zostały one wydane w oparciu o inną podstawę prawną. Pierwsze z tych postanowień, stanowiące przedmiot kontroli Sądu, zostało wydane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. i art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego celem było pozostawieniu wniosku skarżącego o świadczenia rodzinne bez rozpatrzenia. Drugie zaś postanowienie zostało wydane na podstawie art. 3 pkt 12 i pkt 16, art. 5 ust. 1 i ust. 4a, art. 24a, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo wysokości dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2013 r., poz. 1238) oraz art. 104, art. 107, art. 108 § 1, art. 129 K.p.a. i jak się wydaje, intencją organu, która przyświecała przy jego podejmowaniu było "zakończenie postępowania" poprzez "zamknięcie wniosku". Takiej formy zakończenia postępowania nie przewiduje jednak Kodeks postępowania administracyjnego, podobnie jak nie przewiduje w tej sytuacji możliwości nadania aktowi rygoru natychmiastowej wykonalności, ani tym bardziej możliwości jego zaskarżenia w drodze odwołania. Niemniej jednak fakt wydania owego "aktu kończącego postępowanie" pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy, aktem bowiem kończącym postępowanie w sprawie jest postanowienie z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącego o świadczenia rodzinne, a wydane następczo postanowienie z tej samej daty w zamyśle organu "kończące postępowanie" nie wywołuje już żadnych skutków procesowych w niniejszej sprawie. Nie podzielając zatem zarzutów skarżącego w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym zwłaszcza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który nakazywałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego zgodnie z żądaniem skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. AC