II SA/Łd 464/17

Dnia 10 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. D., utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez kierownika III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego na zakup pieca akumulacyjnego w kwocie 1.748,- zł w styczniu 2017 r. Jak wynika z akt sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania D. D. zasiłku celowego specjalnego w kwocie 1.748,- zł na zakup pieca akumulacyjnego w styczniu 2017 r. Od powyższej decyzji D. D. złożyła odwołanie. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przeanalizowało przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ. U. z 2016 r., poz. 930 – dalej jako "u.p.s."), a w szczególności art. 39 i 41 u.p.s. i stwierdziło, że D. D. (ur. [...]) prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z synem – Ł. D. (ur. [...]) strona nie utrzymuje kontaktów. D. D. zajmuje jednopokojowy lokal mieszkalny w kamienicy należącej do prywatnego właściciela. Utrzymuje się z emerytury w wysokości 820,03 zł netto. D. D. ma przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 221,75 zł/miesięcznie i dodatek energetyczny w wysokości 11,29 zł/miesięcznie. W ten sposób miesięczny dochód strony wynosi 1.053,07 zł (820,03 zł emerytura + 221,75 zł/dodatek mieszkaniowy + 11,29 zł/dodatek energetyczny = 1.053,07 zł). Nadto organ odwoławczy dodał, iż po przeprowadzeniu postępowania, w tym wywiadu środowiskowego, organ I instancji odmówił przyznania D. D. zasiłku celowego specjalnego na zakup pieca akumulacyjnego. W uzasadnieniu wydanej decyzji zauważono, że maksymalna możliwa do udzielenia kwota zasiłku celowego specjalnego, który nie podlegałby zwrotowi, w rozpatrywanym przypadku, mogłaby wynosić 634 zł. Przyznanie świadczenia w tej wysokości nie pozwoliłoby jednak stronie na dokonanie zakupu pieca akumulacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało ponadto, że przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego. Jest to świadczenie fakultatywne zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie tworzy automatycznie podstawy do przyznania świadczenia i to w wysokości zgodnej z oczekiwaniem wnioskodawcy. Organ administracji publicznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. W konkretnej sprawie organ ten powinien jednak wykazać, że istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na zasiłki celowe jest ściśle określona. Oznacza to, że organ administracji publicznej w wyznaczonych granicach realizuje cele określone w ustawie o pomocy społecznej. W związku z tym przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie przyznania zasiłku celowego organ powinien wziąć pod uwagę nie tylko niezbędne potrzeby bytowe wnioskodawcy, ale także wielkość środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Niezbędna potrzeba bytowa, na zaspokojenie której przyznawane są zasiłki celowe, to potrzeba bez zaspokojenia której konkretna osoba nie może egzystować na poziomie elementarnym. To nagła, doraźna i pilna potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem. W ocenie Kolegium bezspornie D. D. uzyskuje dochód wyższy niż wynosi kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Tym samym strona nie spełnia przesłanki, od której spełnienia uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Biorąc pod uwagę fakt braku możliwości zaoferowania pomocy, która pozwoliłaby stronie zrealizować cel, jakim był zakup pieca akumulacyjnego oraz własne możliwości finansowe (ograniczone fundusze oraz duża liczba osób wnioskujących o wsparcie finansowe w tej formie) organ I instancji odmówił przyznania D. D. zasiłku celowego specjalnego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że pomoc w formie zasiłków celowych kierowana jest przede wszystkim na zaspokojenie niezbędnych podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie, ze względu na sytuację życiową stronie przyznano zasiłek celowy na zakup leków w kwocie 40,- zł w ramach programu apteka komunalna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przywołując pogląd doktryny, wyjaśniło nadto, że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., dochodem są wszelkie przychody, jakie uzyskał wnioskodawca bez względu na ich tytuł i źródło. W art. 8 ust. 3 oraz ust. 4 u.p.s. zostały wymienione obciążenia pomniejszające dochód oraz przychody odliczane od dochodu. Dodatek mieszkaniowy nie został wymieniony w wskazanych wyżej przepisach, a tym samym podlega wliczeniu do dochodu. Podobnie do dochodu D. D. należało zaliczyć dodatek energetyczny. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez kierownika III Wydziału Pracy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła D. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego specjalnego na zakup pieca akumulacyjnego. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji, odpowiadają przepisom prawa. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje m.in. udzielanie pomocy społecznej w formie zasiłków celowych oraz zasiłków celowych specjalnych. Zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przy czym jego przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 złotych (art. 8 ust. 1 pkt 1). W myśl zaś przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Chodzi więc o sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1240/14, oraz z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że z konstrukcji art. 41 u.p.s. wynika, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Mając powyższe na względzie, wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że D. D. przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe, które zgodnie z § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej lipcu 2015 wynosi 634 zł. Powyższe nie pozwalało na przyznanie skarżącej zasiłku celowego, jednak obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jak prawidłowo uzasadniły organy administracji przyznanie pomocy ze środków pomocy społecznej powinno być w pierwszej kolejności ukierunkowane na te osoby i rodziny, które ze względu na całkowity brak dochodu nie byłyby w stanie same egzystować. Sąd dostrzega, tak samo jak organy pomocy społecznej, trudną sytuację skarżącej i jej zły stan zdrowia, jednak z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby sytuacja ta spowodowana była zdarzeniem nadzwyczajnym. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżąca znalazła się w sytuacji szczególnej, a więc odbiegającej od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej, spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby winny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach gospodarowania środkami finansowymi przez organy pomocowe nie może przykładowo dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z u.p.s. spotkają się z odmową przyznawania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2626/13, LEX nr 1658351). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem co czyni skargę bezzasadną. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. M.K