II SA/Łd 468/25

Dnia 2 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Porczyński, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, , Protokolant Starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi K.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2025 roku nr 29/2025 znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. dc II SA/Łd 468/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 stycznia 2025 r. (Nr 29/2025), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 października 2024 r. (znak: DPRG-UA-II.2005.2024) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że K. D., działająca w imieniu K.P., wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę 4 budynków "zagrodowych" wraz z niezbędnymi urządzaniami budowlanymi, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n. w Ł. (działki nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] ). Do wniosku dołączono m.in. projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany - w 3 egzemplarzach oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji pismem z 6 września 2024 r. wezwał inwestora do usunięcia braków w ww. wniosku poprzez: - jednoznaczne określenie we wniosku rodzaju zamierzenia budowlanego z uwzględnieniem pojęć określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) [dalej: rozporządzeniem WT" oraz definicji zawartych w art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) [dalej" ustawa - Prawo budowlane], - przedłożenie właściwego pełnomocnictwa dla K.D. upoważniającego do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - uzupełnienie o datę wniosku o pozwolenie na budowę oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - przedłożenie opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa, zgodnie z ustawą o opłacie skarbowej, - wykazanie spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 423), tj. przedłożenie dokumentów z których wynika, że inwestor występujący o pozwolenie na budowę zabudowy zagrodowej na terenach rolnych jest rolnikiem indywidualnym i prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne, - przedłożenie oświadczenia projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności o której mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 lit. b, dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej. W odpowiedzi pełnomocnik inwestora przedłożył m.in. oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, umowę dzierżawy gruntu rolnego zawartą 1 czerwca 2024 r. pomiędzy skarżącym K.P. (jako wydzierżawiającym) i S.P. (dzierżawcą), zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 25 września 2024 r., że S.P. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz pełnomocnictwo do reprezentowania S.P.. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 15 października 2024 r. na podstawie art. 28 i art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia K.P. pozwolenia na budowę 4 budynków "zagrodowych" wraz z niezbędnymi urządzaniami budowlanymi, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n. w Ł. (działki nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] ). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zamierzenie objęte wnioskiem zostało określone jako "budowa 4 budynków o przeznaczeniu zagrodowym wraz z urządzeniami terenu: zewnętrzną instalacją energii elektrycznej wraz z instalacją teletechniczną, instalacją wodno-kanalizacyjną (studnie głębinowe, zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe) oraz utwardzeniem terenu". Niezabudowane działki nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] , znajdują się na terenie oznaczonym w całości symbolem 3R na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na osi ulicy [...] w rejonie ulic: [...] i [...] i [...] oraz północno-wschodniej granicy Miasta, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi nr LXIII/1919/22 z 31 sierpnia 2022 r. (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 5411). Organ pierwszej instancji, powołując się na ustalenia szczegółowe określone w § 19 planu miejscowego, uznał, że wykluczają one aktualnie możliwość lokalizacji nowej zabudowy na terenie 3R. W ocenie Prezydenta Miasta Łodzi, projekt zawiera nieusuwalną wadę i niemożliwe jest dostosowanie wniosku o pozwolenie na budowę do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkuje całkowitym brakiem możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K.P. i S.P., reprezentowani przez K. D., którzy podnieśli, że zgodnie z § 33 planu miejscowego, zaprojektowane budynki zagrodowe spełniają wszystkie warunki tego planu, w związku z powyższym decyzja jest bezpodstawna. Ponadto, w odwołaniu wskazano, że: "Organ sprawdzający nie powinien wyrażać swojego zdania czy dany budynek może na danym terenie powstać ponieważ od tego jest uchwała o Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, która reguluje zabudowę na danym terenie i to ona jest wyznacznikiem do wydania pozwolenia na budowę, a nie czyjaś opinia". Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewoda Łódzki wyjaśnił, iż w toku postępowania odwoławczego wezwał skarżących w szczególności do: wskazania danych ewidencyjnych nieruchomości S. P. wraz z dokumentem potwierdzającym posiadane prawo do nieruchomości oraz wykazanie interesu prawnego wobec inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji - w związku z odwołaniem S.P.. Organ odwoławczy w ww. piśmie zwrócił uwagę, iż S.P. nie brał udziału na prawach strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a inwestorem, zgodnie ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, jest wyłącznie K.P.. W odpowiedzi pismem z 11 grudnia 2024 r. pełnomocnik K.P. i S.P. wskazała, że: "W związku z brakiem uzupełnienia dokumentacji o drugiego inwestora nie otrzymaliśmy żadnego postanowienia od organu wydającego decyzję. Oczywiście Pan S.P. brał czynny udział na prawach strony w postępowaniu". Do pisma dołączono również kopię umowy dzierżawy zawartą pomiędzy K.P., a S.P., z której wynika, iż S.P. od 1 czerwca 2024 r. dzierżawi działki inwestycyjne nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] i od tego czasu wykorzystuje grunty zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki rolnej. Jak wskazano w odwołaniu, zgodnie z § 10 zawartej umowy, S.P. ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto S.P. jest czynnym rolnikiem od 2004 r. po dziś dzień zgodnie z zaświadczeniem nr [...] wydanym przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i wraz z rodziną prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne. Budowa budynków zagrodowych na tym terenie umożliwi mu nie tylko prowadzenie zrównoważonej gospodarki rolnej, ale i spowoduje rozwój rodzinnego gospodarstwa rolnego. Do ww. pisma dołączono również dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - w związku z odwołaniem K.P. Wojewoda Łódzki stwierdził, iż w niniejszej sprawie orzeka wyłącznie rozpatrując odwołanie K.P.. Odwołanie S.P. poskutkowało wydaniem odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Następnie powołując się na art.35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane organ wskazał, że ma obowiązek zbadać zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja objęta zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi dotyczy budowy 4 budynków "zagrodowych" wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] b.n. w Łodzi (działki nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] ). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki inwestycyjne obecnie nie są zagospodarowane, a przedmiotem inwestycji jest budowa 3 budynków o przeznaczeniu agroturystycznym (kat. III) i 1 budynku zagrodowego (kat. II). Jednocześnie, z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy budynków o przeznaczeniu agroturystycznym wyniesie: 157,8 m², 287,69 m² i 157,8 m², a budynku zagrodowego - 157,8 m2. Obszar, na którym zaprojektowano inwestycję objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda zauważył, że zgodnie z załącznikiem graficznym do planu działki inwestycyjne: nr ewid. [...] , [...] i [...] , obr. [...] znajdują się w jednostce planistycznej 3R - tereny rolnicze. Dla tej jednostki w § 19 ust. 2 planu miejscowego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze i przeznaczenie uzupełniające: usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. W zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w § 19 ust. 3 planu ustalono: 1) dopuszczenie remontu i przebudowy istniejącej zabudowy; 2) dopuszczenie rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na następujących warunkach: a) powierzchnia zabudowy: - budynków mieszkalnych - maksimum 150 m2, - budynków gospodarczych i garaży łącznie - maksimum 50 m2, b) wysokość zabudowy: - budynków mieszkalnych – maksimum 9,0 m, - budynków gospodarczych i garaży – maksimum 4,5 m, c) dachy – płaskie, dwu lub wielospadowe o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 45°; 3) dopuszczenie rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej na następujących warunkach: a) powierzchnia zabudowy: - budynków mieszkalnych – maksimum 150 m², - budynków gospodarczych i inwentarskich łącznie – maksimum 700 m², - garaży – maksimum 50 m², b) wysokość zabudowy: - budynków mieszkalnych – maksimum 9,0 m, - budynków gospodarczych i inwentarskich – maksimum 8,0 m, - garaży – maksimum 8,0 m, c) dachy – płaskie, dwu lub wielospadowe o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 45°. Jednocześnie, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 20 planu miejscowego, zabudowa istniejąca to budynki istniejące w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa. Wojewoda zauważył, że obowiązujące przepisy nie definiują pojęć "usługi agroturystyczne", ani "agroturystyka". Uwzględniając jednak potoczne znaczenia tych wyrażeń – usługi agroturystyczne zdefiniować można jako usługi turystyczne świadczone przez rolników w ich gospodarstwach. Są to usługi, które obejmują zapewnienie noclegów i wyżywienia, ponadto mogą polegać na spełnianiu dodatkowych świadczeń, takich jak: wypożyczanie sprzętu turystycznego, jazda konna, czy też organizowanie polowań. W ocenie organu odwoławczego wymienione powyżej ustalenia planu miejscowego jednoznacznie wskazują, że na tym terenie nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy kubaturowej. Brak jest również określonych warunków dla nowej zabudowy. Warunki zawarte w § 19 ust. 3 dotyczą wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zabudowy zagrodowej. Zdaniem Wojewody Łódzkiego usługi agroturystyczne, dopuszczone jako przeznaczenie uzupełniające dla terenu 3R, nie są tożsame z inwestycją objętą zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi: obejmującej budowę 3 budynków o przeznaczeniu agroturystycznym i 1 budynku zagrodowego. Analiza planu bezspornie wykazała, że inwestycja polegająca na budowie 3 budynków o przeznaczeniu agroturystycznym (kat. III) i 1 budynku zagrodowego wraz z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , działki nr ewid. [...] , [...] i [...] obr. [...] , na obszarze oznaczonym w planie symbolem 3R, jest sprzeczna z przeznaczeniem określonym w tym planie. Wobec powyższego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na brak zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym i brak możliwości doprowadzenia inwestycji do tej zgodności, tutejszy organ odstępuje od dalszej merytorycznej analizy sprawy uznając, że należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do odwołania, w którym skarżący wskazał na zgodność inwestycji z planem miejscowym, powołując się na § 33 planu miejscowego Wojewoda podniósł, iż w obowiązującym na terenie inwestycji planie miejscowym ustalenia szczegółowe dla terenu 3R określone zostały w § 19, a ostatnim przepisem planu miejscowego jest § 24. Wobec powyższego, zarzut powyższy należało uznać za bezzasadny. Na marginesie Wojewoda Łódzki zwrócił uwagę, że podstawa prawna przywołana przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 i art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane jest błędna. Pozostaje to jednak bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, gdyż jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.P., reprezentowany przez adw. K.K., zarzucił organowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a. §19 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały Nr LXIII/1919/22 Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na osi ulicy [...] w rejonie ulic: [...] i [...] i [...] oraz północno-wschodniej granicy Miasta poprzez uznanie, że paragraf ten uniemożliwia lokalizację nowej zabudowy na terenie 3R i nie jest możliwe dalsze procedowanie wniosku w sytuacji, gdy projekt budowlany oraz wniosek o pozwolenie na budowę obejmowały obiekty zagrodowe wraz z niezbędną infrastrukturą, tj. obiekty zgodne z przeznaczeniem, przewidzianym, w przedmiotowym paragrafie jako nadające się do wzniesienia wyłącznie na terenach rolnych oraz związanych ze świadczeniem usług agroturystycznych; b. art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie; c. art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne niezastosowanie; d. art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) poprzez jego błędne niezastosowanie; e. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne niezastosowanie; f. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne niezastosowanie; 2. przepisów postępowania, tj. : a. art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania bez zastosowania wszystkich przepisów prawa, w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz nieuwzględnienie interesu skarżącego, co doprowadziło organ do ustalenia, że na terenie objętym wnioskiem i projektem nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy kubaturowej, w związku z czym zachodziła sprzeczność planowanej inwestycji z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, przez co zasadnym była odmowa udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec powyżej postawionych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że choć rzeczywiście § 19 planu miejscowego określa warunki zabudowy dla obiektów istniejących i nie zawiera warunków dla nowych, to nie oznacza to automatycznie, że istnieje zakaz wznoszenia nowych obiektów. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa obligatoryjne elementy planu miejscowego. Wśród nich wskazano szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Wynika z tego, że warunek jakim jest zakaz zabudowy, wymaga osobnego uregulowania w planie i należy opisać go wprost. Ograniczenie to, nie może stanowić przedmiotu domysłów, ani nie można go wyinterpretować z braku uregulowania warunków zabudowy obiektów nowych - nie może być to "ukryty" zakaz. W tym kontekście, skarżący nie podzielił zapatrywania obu organów, które twierdzą, iż wobec braku określenia w planie miejscowym warunków zabudowy nowych obiektów, ich wzniesienie jest niedopuszczalne, a tym samym, nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę i zachodzi konieczność odmowy, co zmaterializowało się w zastosowaniu art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Wręcz przeciwnie - skoro nie ma przewidzianego wprost zakazu zabudowy, to nie można odmówić wydania pozwolenia na budowę. Prawidłowa analiza przepisów powinna prowadzić organy do wniosku, że projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym, a tym samym, na podst. art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - czego jednak nic uczynił. Przypomnienia w tym kontekście wymaga fakt, iż § 19 planu miejscowego w ust. 1 zastrzega, że dla terenów, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1R, 2R i 3R obowiązują ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu: 1. przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze; 2. przeznaczenie uzupełniające: a. usługi agroturystyczne, b. zalesienia, c. wody powierzchniowe, d. drogi wewnętrzne, e. drogi rowerowe, f. infrastruktura techniczna. Wniosek o pozwolenie na budowę oraz projekt, obejmował w swoim zakresie wyłącznie budynki zagrodowe wraz z niezbędną infrastrukturą, a więc budowle, które nadają się do wzniesienia wyłącznie na terenach rolniczych czy dopuszczających usługi agroturystyczne. Wniosek oraz projekt nie naruszały zatem warunków planu w zakresie przeznaczenia planowanych obiektów - wręcz przeciwnie, były z nimi w pełni zgodne, co tym bardziej czyni odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę niezasadną. Zdaniem skarżącego, podejście do sprawy zaprezentowane przez organy, znacznie narusza szeroko rozumiane prawo własności, sprecyzowane m.in. w art. 140 k.c. czy art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Oczywiście prawo własności nie jest absolutne, ale podlega ograniczeniom tylko w ściśle określony sposób. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zaskarżone decyzje w sposób nieproporcjonalny ograniczają stronie wykonywanie, prawa własności. Co więcej, ograniczenie to nastąpiło na podstawie aktu niebędącego ustawą. Skoro zatem nie istnieje bezpośrednio i wprost określony zakaz, w dodatku nie wynikający z aktu rangi ustawowej, to organy nie mogą ograniczać obywatela w wykonywaniu swojego prawa własności. Tym samym, z przyczyn wskazanych powyżej, zaskarżone decyzje winny zostać uchylone w całości W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, według opisanych zasad, Sąd uznał, że nie naruszają one obowiązującego prawa. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Łódzkiego z 23 stycznia 2025 r., która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 15 października 2024 r., o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane], zgodnie z którym to przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu należy zauważyć, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Okolicznością bezsporną pozostaje przy tym w realiach niniejszej sprawy, że prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 240/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z 31 sierpnia 2022 r. (nr LXIII/1919/22) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej na osi ulicy [...] w rejonie ulic: [...] i [...] i [...] oraz północno-wschodniej granicy Miasta. Zatem skargę podmiotu będącego również stroną skarżącą w niniejszym postępowaniu, a dotyczącą terenu, na którym znajduje się sporna inwestycja, co do której organy odmówiły zgody na pozwolenie na budowę właśnie z argumentacją o niezgodności projektu inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. We wskazywanym wyroku WSA w Łodzi z 24 lipca 2024 r. Sąd wskazał m.in., że plan miejscowy został sporządzony w oparciu o ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r. zmienionego uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi nr VI/215/19 z 6 marca 2019 r. i nr LII/1605/21 z 22 grudnia 2021 r., powoływanej dalej jako "Studium". Działka skarżącego została określona w Studium jako teren aktywny przyrodniczo, w tym użytkowany rolniczo oznaczony symbolem "O". Obszary te określono w Studium jako kluczowe dla systemu przyrodniczego pełniące funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Teren ten został opisany w Studium jako teren pozbawiony możliwości realizacji nowej zabudowy w konsekwencji czego w planie miejscowym nie wprowadzono terenów zabudowy mieszkaniowej. Dalej Sąd wskazywał, że organ pozostając związany zapisami Studium obowiązany był je uwzględnić konstruując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego postrzegana jest bowiem jako kontynuacja identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyroki NSA: z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 85/14; z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13 oraz z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2732/12, CBOSA). W ocenie Sądu, jak zostało to wyartykułowane w powoływanym uzasadnieniu, zestawienie postanowień Studium oraz planu miejscowego niewątpliwie prowadzi do konstatacji o zgodności przeznaczenia terenu rozumianej, jako kontynuacji identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w Studium. Działka skarżącego w Studium znajdowała się na terenach aktywnych przyrodniczo, w tym użytkowanych rolniczo bez możliwości realizacji nowej zabudowy, zatem organ uprawniony był do oznaczenia jej w planie miejscowym jako 3R, czyli teren o przeznaczeniu podstawowym - tereny rolnicze, a uzupełniająco jako tereny pod usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. Co również istotne lokalny prawodawca uchwalając plan miejscowy nie ograniczył prawa własności skarżącego w sposób nadmierny albowiem po wejściu w życie planu jego działka może być użytkowana zgodnie z dotychczasowym sposobem. Trafnie też podkreślał Sąd, iż nieruchomość skarżącego jest zlokalizowana na gruntach ornych oraz zadrzewionych i nie jest zabudowana. W ocenie Sądu takie przeznaczenie nieruchomości skarżącego w planie miejscowym stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości oraz odpowiada społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu tych terenów. Sąd w wyroku stwierdził także, iż nie można poza tym zgodzić się ze skarżącym, że "wszelkie sąsiadujące nieruchomości przeznaczone są pod zabudowę" - tereny mieszkaniowe jednorodzinne oddalone są od działki skarżącego - na wschód przy ulicy 2 działki również są rolnicze, a patrząc dalej od ulicy, w głąb co najmniej 4, natomiast na zachód wszystkie działki są rolnicze. Działki mieszkaniowe znajdują się na północnym-zachodzie po drugiej stronie ulicy. Zasadnie w tym aspekcie zauważył ówcześnie Sąd, iż uznanie działki skarżącego jako teren zabudowy mieszkaniowej byłby wyłomem w tej części planu. Wskazać w tym względzie należy na treść art. 153 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że sąd rozpoznający ponownie sprawę, która dotyczy tego samego skarżącego musi przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak określono ją w prawomocnym, wcześniejszym orzeczeniu. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest bowiem z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a jej oddziaływaniem objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie w danej sprawie. Związanie dotyczy oceny prawnej, czyli wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, co może odnosić się zarówno do stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 12 września 2025 r., III OSK 178/24). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2025 r., III SA/Kr 164/25). Oznacza to, że w ponownym postępowaniu dotyczącym tej samej strony nie jest możliwe dokonywanie odmiennych ocen prawnych w odniesieniu do kwestii przesądzonych we wcześniejszym uzasadnieniu. W realiach kontrolowanej sprawy sprowadza się to do tego, że Sąd orzekający o prawidłowości orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia K.P. pozwolenia na budowę 4 budynków nie może czynić nowych ustaleń co do legalności postanowień planu miejscowego w odniesieniu do spornej działki skarżącego. Tę kwestię prawomocnie rozstrzygnięto w wyroku z 24 lipca 2024 r. Odnosząc się natomiast w dalszej części niniejszego uzasadnienia do konkretnie postawionych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, co zostało już podniesione uprzednio, że działki objęte planowaną inwestycją znajdują się w jednostce planistycznej 3R - tereny rolnicze. Dla tej jednostki w § 19 ust. 2 planu miejscowego ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze i przeznaczenie uzupełniające: usługi agroturystyczne, zalesienia, wody powierzchniowe, drogi wewnętrzne, drogi rowerowe, infrastruktura techniczna. Regulacje planu miejscowego nie zostały skutecznie przez skarżącego zakwestionowane, zatem wciąż one obowiązują. Zasadnie zatem w tym kontekście organ odwoławczy przeprowadzał analizę postanowień planu wykazując, że na spornym terenie nie jest możliwa realizacja nowej zabudowy kubaturowej. Brak jest również określonych warunków dla nowej zabudowy. W tym zakresie plan miejscowy jednoznacznie dopuszcza jedynie remont i przebudowę istniejącej zabudowy, dopuszczając dodatkowo rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej. Jednocześnie, jak wynika z postanowień § 4 ust. 1 pkt 20 planu miejscowego, pod pojęciem zabudowy istniejącej rozumie się budynki istniejące w dniu wejścia w życie planu, a także posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Tym samym planowana sporna inwestycja skarżącego niewątpliwie tego warunku nie spełnia. Przewiduje ona bowiem budowę zupełnie nowych budynków, a nie jakąkolwiek modernizację istniejącej struktury (remont, przebudowa, rozbudowa czy nadbudowa). Nie jest w tym kontekście zasadny zarzut skarżącego naruszenia § 19 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2 planu miejscowego oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć raz jeszcze w tym miejscu należy, iż gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie, może też wprowadzić inne ograniczenia, m.in. ustalając minimalną powierzchnię działki budowlanej, wskaźniki powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej czy też ograniczenia w postaci dopuszczania jedynie przeprowadzenia remontu, przebudowy, czy nadbudowy istniejących już obiektów, bez możliwości posadawiania nowych obiektów. W ocenie Sądu, nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 powoływanej ustawy, a pozostających w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12). W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, jakie ustalenia obowiązkowo powinny znaleźć się w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że brak takich ustaleń zawsze dyskwalifikuje plan, który ich nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, że ustalenia określone w art. 15 ust. 2 powinny odpowiadać stanowi faktycznemu obszaru, dla którego plan jest tworzony. Jeśli okoliczności zastane w terenie nie wymagają dokonania ustaleń, o których mowa w tym przepisie, to plan bez tych ustaleń spełnia wymogi stawiane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r., II OSK 1993/14). Zatem brak wprowadzenia bezpośredniego zakazu zabudowy na danym obszarze, gdy zakaz takiej zabudowy wynika z innych regulacji planu, jak w niniejszym przypadku gdy w planie wskazuje się wyłącznie na możliwość remontu, przebudowy, czy rozbudowy nie może prowadzić do wniosku o niezgodności planu miejscowego z regulacjami ustawowymi. Tym bardziej, iż jak ma to miejsce w realiach niniejszej sprawy, ustalenia planu co do dopuszczalności jedynie remontu, przebudowy, a nie sytuowania nowych obiektów wynikają bezpośrednio z innych regulacji i korelują bezpośrednio z postanowieniami Studium. Nietrafne jest także w tym względzie powoływanie się przez skarżącego na wskazane w treści skargi wyroki sądów administracyjnych. Zauważyć bowiem należy iż zapadły one w zupełnie innych uwarunkowaniach faktycznych. Innymi słowy, powoływane co do zasady słuszne tezy z uzasadnień tych wyroków zostały zaczerpnięte bez uwzględnienia realiów stanów faktycznych spraw, których dotyczyły. I tak w powoływanym przez skarżącego wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 305/21 w stanie faktycznym sprawy chodziło o zakwestionowanie zgody na dopuszczenie rozbudowy z jednoczesnym zachowaniem istniejących budynków. Sąd przyjął, że postanowienia planu, co do których stwierdzono nieważność w sposób sprzeczny z innymi regulacjami planu w sposób niedopuszczalny ograniczały prawa właścicielskie inwestora do robót w obrębie istniejącej zabudowy bez naruszenia istniejącej substancji (mury zewnętrzne, konstrukcja), z dopuszczeniem natomiast jedynie niewielkich przekształceń określonych w ustaleniach szczegółowych. Sąd wskazał, że rozbudowa z istoty swojej zmierza do zmiany gabarytów obiektu budowlanego, a zatem wskazane regulacje wprost sobie przeczyły. Natomiast w powoływanym w skardze wyroku o sygn. akt II OSK 2185/23 mieliśmy w praktyce do czynienia z sytuacją, w której związku z ustaloną treścią planu miejscowego skarżący z uwagi na ustaloną linię zabudowy, na swojej nieruchomości -pomimo zaliczenia jej w całości do terenu zabudowy zagrodowej - nie mógł podjąć działalności inwestycyjnej w sytuacji gdy w planie miejscowym brak było sformułowanego zakazu zabudowy nieruchomości skarżącego. Mieliśmy zatem faktycznie do czynienia z ukrytym zakazem zabudowy z uwagi na wprowadzenie regulacji dotyczącej linii zabudowy w taki sposób, że uniemożliwiało to jakakolwiek zabudowę nieruchomości skarżącego. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędne niezastosowanie oraz art. 35 ust. 5 tej ustawy przez jego błędne zastosowanie. Skoro bowiem, jak ustalono powyżej, inwestycja skarżącego nie spełnia wymogów zgodności z planem miejscowym to nie sposób mówić o błędnym niezastosowaniu art. 35 ust. 4 czy odpowiednio błędnym zastosowaniu art. 35 ust. 5. Także zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie mogły znaleźć uznania Sądu. Trzeba mieć na uwadze, że ustalenia planu miejscowego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowią podstawę do ograniczenia swobody w wykonywaniu prawa własności (art. 140 kodeksu cywilnego), co nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Tak więc jednoznacznie należy stwierdzić, że odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz wydania pozwolenia na budowę skarżącemu nie naruszała jego prawa własności. Zarzut taki jest bezzasadny ponieważ rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym plan miejscowy, który mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Ponadto stwierdzona faktyczna możliwość dalszego użytkowania spornej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym sposobem, choć z pewnymi ograniczeniami, nie może oznaczać naruszenia prawa gwarantowanego w art. 21 pkt 1, art. 64 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 84 Konstytucji RP. Stąd również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu cywilnego czy ustawy zasadniczej nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi. Reasumując, w tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia powołanych przepisów ustawy – Prawo budowlane, przepisów kodeksu cywilnego czy norm ustawy zasadniczej, jak również przepisów art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., gdyż organy dokonały prawidłowych i kompletnych ustaleń faktycznych, pozwalających na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy – Prawo budowalne oraz prawa miejscowego, o czym świadczy analiza motywów wydanej w sprawie decyzji. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. dc