II SA/Łd 473/17

Dnia 3 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. S., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej je postanowienie tego organu z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wojewoda [...] i pismem z dnia [...], wniósł o zweryfikowanie, czy roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...], którą zatwierdzono projekt i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej A pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych, zostały już rozpoczęte. W dniu [...] roku organ szczebla powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości w S., ul. A stwierdzając, że w dniu kontroli budowa 2 budynków garażowych była zakończona. Na terenie działki prowadzono roboty związane z porządkowaniem nieruchomości. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Poczynione ustalenia udokumentowano w formie zdjęciowej, w szczególności uwidoczniona została posadzka betonowa w pomieszczeniach garażowych. Pismem z dnia [...] A. S. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie sprawdzenia legalności budowy spornych budynków garażowych, prowadzonej w S. przy ul. A, przy granicy z działkami o nr ewid. 564/1 i 1648, podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna, natomiast budynki garażowe są już w całości wybudowane, a w znacznej części były nawet już wybudowane w połowie grudnia 2015 roku. W dniu [...] do organu stopnia podstawowego wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], którą uchylono w całości decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzono postępowanie w związku z ustaleniem, że budowa budynków została zakończona. W dniu [...] organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na nieruchomości, w toku których dokonano pomiarów spornych budynków garażowych. W protokole zawarto jedynie oświadczenia osób obecnych podczas czynności kontrolnych. W szczególności Prezes Zarządu Spółdzielni oświadczyła, że budowa nie jest jeszcze zakończona, nie jest wykonane zasilanie w energię elektryczną, montaż i osprzęt, pomiary i próby, posadzka betonowa, drugie krycie dachu, inwentaryzacja geodezyjna. W dniu [...] organ stopnia podstawowego przeprowadził kolejne oględziny na nieruchomości potwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia [...]. W dniu [...] organ przeprowadził kolejne oględziny potwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia [...]. W trakcie kontroli jednego z boksów garażowych stwierdzono zamontowanie lamp oświetleniowych, wyłączników. Inwestor nie otworzył pozostałych garaży, stąd brak możliwości sprawdzenia czy instalacja elektryczna jest podłączona. Przedstawiciel Spółdzielni nakazała zamknąć jeden z garaży, stwierdziła, iż nie ma więcej do pokazania i prosiła o opuszczenie terenu. A. S. podniosła, że instalacja elektryczna jest kompletna i gotowa do eksploatacji, na budynku jest zamontowana skrzynka przyłączeniowa, w okazanym garażu widoczny osprzęt elektryczny, dach także został wykończony z uwagi na widoczne obróbki blacharskie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] – na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego nr [...] (7 stanowisk) i nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie w dniu 5 listopada 2016 roku. W dniu [...] organ przeprowadził kolejne oględziny stwierdzając, że stan na gruncie nie uległ zmianie, obiekty nie są użytkowane. Pismem z dnia 10 lutego 2017 roku inwestor poinformował, że budowa spornych budynków garażowych na działce nr ewid. 575/5 przy ul. A w S. została zakończona, a teren uporządkowany. A. S. pismem z dnia 24 lutego 2017 roku zwróciła uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku, sygn. akt II SA/Łd 490/16 oddalającego skargę Spółdzielni na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W dniu [...] do organu wpłynął wypis z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...], z którego wynika, że działka nr ewid. 575/5 zlokalizowana jest na terenie o symbolu [...], dla którego określa się przeznaczenie terenu: zabudowa garażowa; zasady i warunki zagospodarowania: budynki o maksymalnej wysokości – 4 m, wskaźnik zabudowy terenu – do 0,5, minimalny udział terenów zieleni – 20% powierzchni terenu. Dopuszczalne jest usytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką lub bezpośrednio przy granicy, przy zachowaniu przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń planu (§ 8 planu). W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym w uchylił własne postanowienie z dnia [...], nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku garażowego oznaczonego nr [...] (7 stanowisk) usytuowanego na działce nr ewid. 575/5, położonej w S. przy ul. A, prowadzone przez Spółdzielnię oraz nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni: - inwentaryzacji budowlanej budynku garażowego, sporządzonej prze osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnej na dzień opracowania dokumentacji; - inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu; - odpowiedniej oceny technicznej w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami prawa wykonanych dotychczas robót budowlanych. W razie stwierdzonych nieprawidłowości należy określić zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie A. S. złożyła zażalenie podnosząc, iż bezprzedmiotowym jest wstrzymywanie robót budowlanych, które zostały zakończone, niezrozumiałe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, by następnie w wyniku przedłożonej przez inwestora opinii prawnej zmieniać tryb postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, przywołanym na wstępie postanowieniem, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W sprawie inwestor zrealizował budowę budynku garażowego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona w całości decyzją Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], a postępowanie pierwszoinstancyjne zostało umorzone. Jak podkreślił organ drugiej instancji, w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymaga kwestia dopuszczalności realizacji inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w związku z nowelizacją ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem organu szczebla wojewódzkiego nie oznacza to jednakże, że w każdej sytuacji możliwe będzie rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z normą art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasada ta doznaje wyjątków jedynie w sytuacjach przewidzianych w normie art. 130 § 3 i 4 K.p.a. Jeżeli zatem nie zachodził żaden z przypadków z art. 130 § 3 i 4 K.p.a. inwestor nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę uprawniającą go do rozpoczęcia inwestycji. Kwestia ta stanowiła przedmiot analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 roku, sygn. akt II SA/Łd 490/16, wskazał, że w społecznym odczuciu nowelizacja z dnia 20 lutego 2015 roku wprowadziła jako zasadę, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi każdorazowo podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu, nie jest to jednak prawidłowy tok rozumowania, takie rozwiązanie z czysto praktycznych względów jest niebezpieczne dla samych inwestorów, gdyż istnieje ryzyko wyeliminowania z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której wykonanie spowodowało z reguły trudno odwracalną ingerencję w przestrzeń, generując znaczne koszty i nakład pracy. Dlatego należy przyjąć, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża przede wszystkim zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują art. 29 – 30. Nie można natomiast przyjmować, że od wejścia w życie nowelizacji zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania z art 28 ust. 1 określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. Skoro z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy ogólne. W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: pkt 1 – nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, pkt 2 – podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, pkt 3 – jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (a zatem również wówczas, gdy jedyną stroną postępowania jest inwestor). Podsumowując Sąd napisał, iż poza przypadkami określonymi w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Regułą pozostaje zatem rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trudno w związku z tym podzielić pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi kolejny, obok wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a., wyjątek od wyżej przytoczonej zasady z art. 130 § 1 K.p.a. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna, ani celowościowa, ani systemowa zarówno art. 130 K.p.a., jak i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego powodu Sąd podzielił pogląd Wojewody [...], że podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi w dalszym ciągu ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Inspektor wskazał, że jest związany stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd w przywołanym wyroku, co poskutkowało stwierdzeniem, że inwestycja polegająca na budowie budynku garażowego wymagała uzyskania wykonalnej (a zatem ostatecznej) decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor nie dysponował. Stwierdzenie takiego stanu faktycznego obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zatem prawidłowo organ powiatowy wydał w dniu [...] postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nieprawidłowo natomiast organ ten uchylił w trybie art. 77 § 2 K.p.a. to postanowienie. Brak było również podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie można bowiem pominąć, że nie ma możliwości prawnych wyboru trybu postępowania "najmniej dokuczliwego dla inwestora" jak napisał organ pierwszej instancji. Irrelewantne prawnie są w tej sytuacji motywy, które kierowały inwestorem rozpoczynającym roboty budowlane w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 i art. 144 K.p.a. organ uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Końcowo organ wojewódzki zwrócił uwagę, że w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających zweryfikować krąg stron postępowania. Nieprawidłowo również doręczono kwestionowane rozstrzygnięcie zarówno pełnomocnikowi, jak i A. S. Odnosząc się natomiast do treści zażalenia organ drugiej instancji wyjaśnił, że argumenty dotyczące nieprawidłowego trybu postępowania zostały uznane za słuszne. Natomiast odnosząc się do kwestii bezprzedmiotowości wstrzymywania robót budowlanych wyjaśnił, że jakkolwiek w trybie art. 50 Prawa budowlanego istotnie argument ten miałby znaczenie, to w związku z koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego kwestia ta nie jest kluczowa. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa A w S. wskazała na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w poprzez ich niezastosowanie, pomimo tego, że zaistniały wszelkie okoliczności do zastosowania postępowania naprawczego, o którym mowa we wskazanych przepisach; 2) przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 1 w zw. z art. 142 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i uznanie, że postanowienie zostało zaskarżone, podczas, gdy nie było ono przedmiotem zażalenia i nie przysługiwało na nie zażalenie, a strona mogła je zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji; - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz postanowienia z dnia [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy postanowienia te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co jest przesłanką do zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym, co do zasady, związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy aktu, w którym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowieni) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność orzeczenia kasacyjnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., który po analizie akt sprawy i uzasadnień postanowień Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, potraktował sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo wyjątkowo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ocena legalności wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych związanych z wybudowaniem budynku garażowego. Systematyzując informacje w sprawie należy podkreślić, że zgromadzony w sprawie materiał dowody potwierdza, iż inwestor rozpoczął i kontynuował roboty budowlane zanim uzyskana przez niego w dniu [...] decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała przymiot ostateczności. W efekcie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Sięgając do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 roku organ odwoławczy przyjął, że mimo wyeliminowania z art 28 ust. 1 Prawa budowlanego określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. Skoro z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę stosować przepisy ogólne. Sięgając do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w przedmiotowym wyroku jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego, a w konsekwencji także dla sądu administracyjnego rozpoznającego przedmiotową sprawę. W tej sytuacji postępowanie w sprawie wybudowanych budynków garażowych powinien prowadzić organ nadzoru budowlanego, ale – nie jak przyjął organ pierwszej instancji – w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skład orzekający w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w kwestionowanym postanowieniu. Z akt administracyjnych – jak już wskazano – wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego lub budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem tryb określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi o konieczności wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Końcowo należy dostrzec, że organ odwoławczy w motywach kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na konieczność ustalenia komu przysługuje przymiot strony postępowania. Istotnie organ pierwszej instancji do akt administracyjnych nie załączył żadnego dokumentu wskazującego komu winien przysługiwać przymiot strony postępowania, w szczególności brak jest wypisu z ewidencji gruntów, czy odpisu księgi wieczystej. Okoliczność ta także wymaga ustalenia. Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyłoniły się zatem dwa podstawowe zagadnienia wymagające głębszej analizy i wyjaśnienia. W pierwszej kolejności – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – niezbędnym jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy, prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a po drugie –niezbędne jest ustalenie kręgu stron postępowania. Wszystkie te okoliczności wymagają wyjaśniania, a ich zakres wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym razie rozstrzygnięcie tak wydane naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Z tych także powodów nie zasługuje na akceptację pogląd autora skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Powołane przez stronę przepisy odnoszą się do robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Co należy podkreślić, przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może znaleźć zastosowanie gdy inwestycja została już zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję wojewody o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Tymczasem inwestor w momencie rozpoczęcia realizacji inwestycji nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych bowiem w sposób niewątpliwy wynika, że inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę w dniu [...], ale decyzja ta z uwagi na wniesienie od niej odwołania, nigdy nie uzyskała przymiotu ostateczności. W efekcie rozpoznania odwołania, decyzja o pozwoleniu na budowę została mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] uchylona, a postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało umorzone. Przeprowadzona w dniu [...] kontrola na gruncie wykazała, iż budynki w tej dacie były już wykonane. Nawet gdyby przyjąć, że okoliczność zakończenia robót budowlanych w tej dacie była sporna, to i tak ustalenia organu nadzoru budowlanego potwierdzają rozpoczęcie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 142 K.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, iż zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Natomiast art. 142 K.p.a. wskazuje, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Lektura zażalenia wskazuje, że jego przedmiotem jest jedynie postanowienie organu powiatowego z dnia [...]. Niewątpliwie, autorka zażalenia w jego konkluzji wniosła o rozpatrzenie czy wszelkie działania organu powiatowego są zgodne z prawem, gdyż – w jej ocenie – postępowanie prowadzone było tendencyjnie, opieszale i przez cały czas uwzględniało jedynie racje inwestora. Jednakże – w ocenie Sądu – przy wykładni art. 141 § 1 w zw. z art. 142 K.p.a. nie można zapominać o treści art. 144 K.p.a., który przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 zatytułowanym "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. M.K