II SA/Łd 475/11

Dnia 30 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia[...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku parterowego - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania Gminy C., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2010 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 31/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał ten organ do wydania aktu rozpoznającego wniosek K. S. z dnia 26 lipca 2005 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] roku nakazał Gminie C. rozebrać samowolnie wybudowany budynek parterowy (sklep i przystanek autobusowy) o wymiarach 5,40 m x 18 m, konstrukcji murowanej z dachem krytym blachą i usytuowany na działce Nr ewid. [...] w miejscowości C. przy ul. G. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 19 sierpnia 2005 roku przeprowadził oględziny obiektu stwierdzając, że jest to budynek o wymiarach 5,40 m x 18 m, parterowy, murowany z dachem jednospadowym krytym blachą. Budynek użytkowany był w części jako sklep spożywczo – przemysłowy, a w części jako przystanek autobusowy. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że obiekt został wybudowany przez Urząd Gminy w C. w latach 1974 – 1975, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku. Warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w myśli art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku, jest wykonanie nakazanych czynności, po wcześniejszym wykluczeniu przesłanek art. 37. Zgodnie z regulacją art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z przepisu tego wynika zatem, że jedynie w przypadku spełnienia dwóch pozytywnych przesłanek określonych w cytowanym przepisie, możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ. W związku z tym organ wystąpił do Wójta Gminy z zapytaniem – czy istniejący budynek jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku czy była wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, a jeżeli nie czy jest możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. W dniu 19 maja 2010 roku Urząd Gminy poinformował organ, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu. Z informacji posiadanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że takowa decyzja nie została wydana, w związku z czym organ ten uznał, że przedmiotowy obiekt nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym i zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy C. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony odwołującej się, organ I instancji nie wyjaśnił w sposób niewątpliwy kwestii legalności budowy obiektu. Z racji tego, że budowa miała miejsce w okresie powszechnej akcji budowy tego typu obiektów, nie była finansowana przez Urząd Gminy, a organy nadzoru budowlanego nigdy nie kwestionowały jego legalności, uzasadnione jest przyjęcie, że obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w odniesieniu do daty dokonania oceny zgodności budowy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności czy tą zgodność należy badać uwzględniając zapisy prawa miejscowego z daty wzniesienia obiektu, czy daty orzekania przez organ. W konkluzji odwołująca się strona podniosła, iż w chwili obecnej toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego obiektu, zatem wydanie decyzji o nakazie rozbiórki w chwili obecnej jest przedwczesne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy nakaz rozbiórki został wydany zgodnie z prawem. Przede wszystkim nie zostało wyjaśnione w sposób niebudzący wątpliwości czy budynek wzniesiony został niezgodnie z przepisami, o czym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę, jednakże nie można na tej podstawie arbitralnie przyjąć, że budynek powstał samowolnie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien zbadać, czy w sprawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a jeśli tak, to czy znajduje się ona w archiwum organu, który takie pozwolenia wydaje obecnie bądź wydawał w latach wzniesienia obiektu. Dla wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy wzniesienie budynku narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę lub jest przewidziany pod innego rodzaju zabudowę. Przyjęcie prawidłowego trybu orzekania zależy od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jednoznacznego stwierdzenia czy budynek jest samowolą budowlaną. Jeśli z ustaleń będzie wynikało, że budowa nie była samowolą budowlaną, to zdaniem organu odwoławczego, postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany powstał samowolnie, zastosowanie będzie miał art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że należy ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie orzekania przez organ. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że przed właściwym organem toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektu, zatem nakaz rozbiórki przed zakończeniem tego postępowania jest przedwczesny. W konkluzji uzasadnienia organ podniósł, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję K. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości wskazał, że nie został zawiadomiony przez organ II instancji o fakcie wniesienia odwołania, czym naruszono przepis art. 131 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skarżący przypomniał, że postępowanie w sprawie toczy się już od prawie 6 lat, a obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia (znajduje się przy ruchliwej trasie), został wybudowany bez pozwolenia na budowę i znajduje się na terenie, który w dacie budowy nie był przeznaczony pod zabudowę handlowo – usługową. Zdaniem skarżącego, obiekt powinien być rozebrany, gdyż znajduje się w złym stanie technicznym, a przystanek autobusowy nie funkcjonuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, organ ten może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem składu orzekającego, w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, choć nie wszystkie argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji zasługują na aprobatę. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie prowadzone przez organ I instancji toczyło się w trybie określonym w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawu budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 roku nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku). Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, zasadnicze znaczenie w chwili obecnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia oceny zgodności wybudowanego obiektu – sklepu z przystankiem autobusowym, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub treścią decyzji o warunkach zabudowy. Z racji tego, że na terenie, na którym zrealizowany jest obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany był do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanego obiektu zostało wszczęte, ale nie zakończyło się jeszcze wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności powyższe nie są w sprawie sporne. Tak ustalony stan faktyczny, w ocenie organu I instancji stanowił podstawę do zakończenia postępowania poprzez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do legalizacji samowoli budowlanej, a zatem uzasadnione było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Bez wątpienia do zajęcia takiego stanowiska przez organ I instancji przyczyniła się treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2010 roku wydanego w sprawie II SAB/Łd 31/10. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu tegoż wyroku, a sprowadzający się do stwierdzenia, iż oczekiwanie organów nadzoru budowlanego na potwierdzenie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być uznane za przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Tym niemniej, uwzględniając stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie, a w szczególności fakt wszczęcia postępowania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, organ miał możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bez wątpienia zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a o którym stanowi powołany przepis, w stanie faktycznym sprawy jest zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując dotychczasowe uwagi Sąd uznał, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego była przedwczesna. Z tego też powodu kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. W uzasadnieniu decyzji II instancji, organ uznał, że sprawa legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie została wyjaśniona w sposób niewątpliwy i zgodny z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego skład orzekający nie podziela. Zasada praworządności określona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ jest także zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Lektura akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji podjął działania w celu odnalezienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przejawem tego działania było zobowiązanie inwestora do wypowiedzenia się w tym temacie (pisma z dnia [...] roku i z dnia [...] roku). W odpowiedzi na te pisma inwestor będący jednocześnie właściwym miejscowo organem administracji architektoniczno – budowlanej nigdy nie powoływał się na okoliczność, że dla spornej inwestycji została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśniał tylko, ze jedynym dokumentem planistycznym, którym dysponuje, z okresu budowy obiektu jest uchwała Prezydium Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] r. nr [...]. Uwzględniając zarówno upływ czasu, od momentu zawiadomienia inwestora o wszczęciu postępowania w sprawie (sierpień 2005 roku) do chwili wydania kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia, jak i fakt, że inwestor jest właściwym miejscowo organem administracji architektoniczno – budowlanej, Sąd uznał, że okoliczność zrealizowania obiektu w ramach samowoli budowlanej została wyjaśniona w sposób niewątpliwy. Również z tego powodu nie znajduje uzasadnienia argument zawarty w odwołaniu sprowadzający się do uznania, że obiekt wybudowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem został on wzniesiony w okresie powszechnej akcji budowy tego typu obiektów, inwestycja nie była finansowana z budżetu Urzędu Gminy, a organy nadzoru budowlanego przez długie lata nie kwestionowały legalności budowy. Zdaniem Sądu, żadna z tych okoliczności nie może prowadzić do wniosku zaprezentowanego przez stronę odwołującą się, a sprowadzającego się do przyjęcia legalności budowy obiektu. Na marginesie wskazać należy, że Sąd przyjął za uzasadniony pogląd organów obu instancji, a dotyczący konieczności oceny zgodności zrealizowanej inwestycji z zapisami przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania w sprawie, a nie dacie wykonania tegoż obiektu. Stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 roku, II OSK 878/09, Lex Nr 597928, z dnia 12 maja 2010 roku, II OSK 812/09, Lex Nr 597879 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela obowiązująca linię orzecznictwa. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż na mocy art. 131 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony. Lektura akt administracyjnych potwierdza słuszność tego zarzutu skargi, zatem w sprawie doszło do naruszenia tego przepisu. Organ zaniechał powiadomienia skarżącego o wniesieniu przez inwestora odwołania. Tym niemniej Sąd uznał, że naruszenie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie stanowi podstawy do wyeliminowania kontestowanej decyzji z obrotu prawnego. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.