II SA/Łd 48/05

Dnia 22 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A spółka z o.o. w W. - Oddział Prasa Ł. na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia [...] Redaktor Naczelny A wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym: - wysokości miesięcznych zarobków brutto dyrektora [...] oddziału ZUS; - wysokości miesięcznych wydatków na płace w [...] oddziale ZUS (w rozbiciu na płace, premie stałe, uznaniowe, okolicznościowe, itd.) dla poszczególnych kategorii osób zatrudnionych w [...] ZUS; - liczby pracowników zatrudnionych w [...] oddziale ZUS oraz na danych stanowiskach; - kwoty dotacji do wypoczynku pracowników [...] oddziału ZUS za rok 2003 i rok 2004 – globalnej oraz w rozbiciu na jednego pracownika. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. pismem z dnia 27 października 2004 r. wyjaśnił, iż ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) określa m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne (art.4 ust.1 pkt 4). Natomiast zgodnie z art.6 ust.1 pkt 2 lit. d oraz w związku z art.5 ust.1 i 2 tej ustawy, udostępnieniu podlegają warunki powierzenia i wykonywania funkcji (a więc informacje o wysokości wynagrodzenia) oraz zakres kompetencji osób sprawujących funkcje w organach podmiotów wymienionych w art.4 ust.1. Stosownie zaś do art.72 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.887, z późn. zm.), organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd Zakładu oraz Rada Nadzorcza Zakładu. W związku z tym, tylko wynagrodzenia osób pełniących funkcje w tych organach podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynagrodzenia wszystkich innych pracowników Zakładu nie podlegają ujawnieniu, ponieważ podlegają ochronie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Odnosząc się zaś do publikacji prasowej, Zakład wskazał, iż powołana przez redakcję w publikacji z dnia [...] pt.: [...] ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz.679, z późn. zm.), w art.2 jednoznacznie definiuje osoby pełniące funkcje publiczne, zgodnie z pkt 11 tego artykułu, osobami publicznymi są także: - "inne osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli ustawa szczególna tak stanowi". Ustawą szczególną określającą zasady działania i finansowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest przytoczona uprzednio ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Mając na uwadze powyższe przepisy podał, iż: - pracownicy Oddziału ZUS w Ł. obsługują miesięcznie około 611 810 osób ubezpieczonych oraz 368 084 osób pobierających świadczenia długoterminowe (emerytury, renty, zasiłki i świadczenia przedemerytalne oraz renty socjalne). Liczba osób zatrudnionych według stanu na 30 września 2004 r. w Oddziale ZUS w Ł. (łącznie z podległymi jednostkami terenowymi) wyniosła 2040 osób (2015,62 etatów), w tym 34 lekarzy orzeczników; - zasady dotyczące zaszeregowania oraz kwoty wynagrodzeń pracowników ZUS (zawierające składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczkę na podatek dochodowy) określa Regulamin wynagradzania pracowników ZUS, oparty na art. 772 Kodeksu Pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.) oraz przepisy szczególne. Przeciętne wynagrodzenie w grupie pracowniczej wyniosło 1779,54 zł. Natomiast w grupie uwzględniającej płace lekarzy orzeczników wyniosło 1815,93 zł. Regulamin wynagradzania pracowników Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie przewiduje żadnych stałych dodatków do płac; - zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. Nr 70, poz. 335), w Oddziale jest utworzony fundusz świadczeń socjalnych, którego środki są m.in. przeznaczane na pomoc materialną pracownikom (zapomogi, dofinansowanie wypoczynku pracowników i ich rodzin oraz emerytów i rencistów Oddziału). W 2003 r. z zakładowego funduszu socjalnego wydatkowano 1.498.204 zł, natomiast w okresie I-IX 2004 r. kwota ta wyniosła 1.236.289 zł. Następnie pismem z dnia 17 listopada 2004 r. Redaktor Naczelny [...] poinformował, iż Redakcja nie uzyskała pełnej odpowiedzi na pytanie zadane w piśmie z dnia 15 października 2004 r. i sprecyzował przedłożony wcześniej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, prosząc o przedstawienie informacji w zakresie dotyczącym: - miesięcznych wydatków na wynagrodzenia w [...] oddziale ZUS, z rozbiciem tej kwoty na wynagrodzenia dla poszczególnych stanowisk, w tym dla stanowiska dyrektora oddziału; - liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w [...] oddziale ZUS; - kwoty przeznaczonej na dofinansowanie wypoczynku pracowników ZUS i ich rodzin w roku 2003 i 2004, liczby pracowników, którzy skorzystali z tego dofinansowania w roku 2003 i 2004 oraz wysokość najwyższej i najniższej kwoty dofinansowania, przypadającej na jednego pracownika. Powyższe wystąpienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. potraktował jako uzupełnienie wniosku Redakcji z dnia 15 października 2004 r. i w drodze pisma z dnia 30 listopada 2004 r. poinformował, iż w piśmie z dnia [...] znak [...] zawarto odpowiedź na zadane przez Redakcję pytania. Podkreślił także, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami dyrektor Oddziału nie jest osobą publiczną, a zatem jego wynagrodzenie nie podlega ujawnieniu w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał ponadto, iż wynagrodzenie pracownicze podlega szczególnej ochronie, obejmuje również ograniczenia ujawniania osobom trzecim informacji o jego wysokości i składnikach. W związku z tym, nie może udzielić informacji o wynagrodzeniach na poszczególnych stanowiskach. Przeciętne miesięczne wydatki na wynagrodzenia w Oddziale ZUS do końca października 2004 r. wyniosły zaś 3 960 122 zł. Podkreślił przy tym, iż w uprzedniej odpowiedzi udzielił wyjaśnień na temat zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i jednocześnie poinformował, iż z dofinansowania z funduszu z różnych tytułów i form wypoczynku w 2003 r. skorzystały 1 743 osoby. Kwoty dofinansowania są zróżnicowane w zależności od liczby członków rodziny pracownika, a przede wszystkim od wysokości dochodu przypadającego na członka rodziny. Dodał także, iż na dofinansowanie wypoczynku pracowników w 2003 r. wydatkowano kwotę 1 016 268 zł, co wyniosło przeciętnie 532 zł na osobę. Z kolei dane za 2004 r. są jeszcze niepełne. Do końca października 2004 r. na ten cel wydano 1 255 297 zł, a skorzystało z tej formy 1 880 pracowników. Przeciętne dofinansowanie wyniesie ok. 700 zł. W dniu 30 grudnia 2004 r. B sp. z o.o. Oddział Prasa Ł. (wydawca [...]) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na odmowę udostępnienia informacji publicznej (pismo znak: [...]) przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł.. W skardze tej podniosła zarzut naruszenia przez tenże Zakład art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wniosła o nakazanie udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie: - miesięcznych wydatków na wynagrodzenie w [...] oddziale ZUS w podziale na wynagrodzenia dla poszczególnych stanowisk, w tym stanowiska dyrektora oddziału; - liczby osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach w [...] oddziale ZUS; - wysokości najwyższej i najniższej kwoty dofinansowania przypadającej na jednego pracownika z tytułu dofinansowania przypadającej na jednego pracownika z tytułu dofinansowania z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych wypoczynku pracowników ZUS i ich rodzin w roku 2003 i 2004. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł., podtrzymując stanowisko zawarte w pismach do skarżącej, wniósł o oddalenie skargi. Podniósł przy tym, iż skarga nie znajduje podstawy prawnej w przepisie art.16 ust.2 ustawy, albowiem korespondencja pomiędzy stronami miała "luźny" charakter prawny, a udostępnione informacje miały charakter czynności materialnotechnicznej. Natomiast odmowa udostępnienia innych informacji, które zadaniem Oddziału nie mają znamion publicznych w rozumieniu cyt. ustawy, nie wymagało wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wskazać, iż regulacja prawna zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198, ze zm.), została przedmiotowo określona w przepisach art.1 ust.1 i art.3 oraz art.6 tej ustawy, przy czym zakres przedmiotowy doznaje ograniczenia w przypadkach przewidzianych w art.5 powołanej ustawy. Zgodzić się należy z poglądem, że przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jak to wynika z samego tytułu ustawy i definicji, zawartej w jej art.1 ust.1, odnosi się przede wszystkim do informacji "o sprawach publicznych", zatem poza zakresem tej regulacji prawnej są informacje innego rodzaju, jak w szczególności o charakterze prywatnym (cywilnym) – por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 939/02. Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia tak definiowanej informacji publicznej wskazany został w art. 4 ustawy. W tymże kręgu podmiotów, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, znalazły się także (poza "władzami publicznymi"), inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a wśród nich "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. bezspornie należy do tej grupy podmiotów, o których mowa w art.4 ust.1 pkt 4 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art.66 ust.1 zd. pierwsze ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.887, ze zm.), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą: centrala oraz terenowe jednostki organizacyjne (art.67 ust.1 ww. ustawy). Pracownicy Zakładu, stosownie do art.79a tej ustawy, korzystają z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe. Z kolei zgodnie z art.17 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji (oraz o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie), stosuje się odpowiednio art. 16 tej samej ustawy. Stosownie zaś do art.17 ust.2 ww. ustawy, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, (o którym mowa w art.17 ust.1 ustawy) o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego wniosku "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż informacja objęta żądaniem strony skarżącej wyrażonym we wniosku z dnia 15 października 2004 r., stanowiła informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wszakże dotyczyła ona zasad funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł., a w szczególności danych publicznych – informacji o stanie państwowej jednostki organizacyjnej, dotyczącym kwestii wynagrodzeń za pracę, liczby zatrudnionych pracowników oraz dotacji do wypoczynku. Niewątpliwie dane te wyczerpują zakres pojęciowy określenia "sprawa publiczna", o której mowa w art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym przyjdzie, iż zawarty w art.6 ust.1 ww. ustawy katalog danych stanowiących przedmiot "informacji publicznej" ma jedynie charakter przykładowy, co potwierdza użyty w tymże przepisie zwrot "w szczególności". Tym niemniej w sprawie niniejszej, stronie skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia, o którym mowa w art.17 ust.2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art.16 tej ustawy, z którego to środka winna była ona skorzystać przed wniesieniem skargi do Sądu. W świetle bowiem regulacji zawartej w art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie. W tym kontekście wskazać przyjdzie, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. pismem z dnia [...] NO [...] odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Wyżej wymienione pismo zostało skarżącej doręczone w dniu 27 października 2004 r. Od dnia następnego, tj. od dnia 28 października 2004 r. rozpoczął bieg 14-dniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wówczas, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, stronie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Skarżąca przed wniesieniem skargi, w dniu 22 listopada 2004 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń – Oddział w Ł. z wnioskiem stanowiącym jedynie sprecyzowanie wcześniejszego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Takiej kwalifikacji prawnej złożonego wniosku nie zmienia przy tym wyjaśnienie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 6 maja 2005 r., zgodnie z którym "pismo skierowane do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (z dnia 17 listopada 2004 r.) było rozumiane przez skarżącą jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Fakt bowiem uzupełnienia wniosku strony skarżącej potwierdzony został przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. w piśmie z dnia [...] Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca faktu tego nie kwestionowała, w piśmie z dnia 17 listopada 2004 r. stwierdziła zaś jednoznacznie, iż "w związku z tym, że do chwili obecnej redakcja [...] nie uzyskała pełnej odpowiedzi na pytania zadane w piśmie z dnia 15 października br., niniejszym precyzuję przedłożony wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż pismo strony skarżącej z dnia 17 listopada 2004 r. było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w konsekwencji należałoby uznać, iż został on złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego na jego wniesienie. Pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostało jej bowiem doręczone w dniu 27 października 2004 r. Natomiast pismo skarżącej z dnia 17 listopada 2004 r. (ewentualny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Ł. w dniu 22 listopada 2004 r. Tymczasem termin do złożenia spornego wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy upływał w dniu 10 listopada 2004 r. W sprawie niniejszej, jak wyżej stwierdzono, stronie skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 16 tej ustawy. Tego zaś środka zaskarżenia skarżąca nie wyczerpała przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak to wcześniej wyjaśniono. Z tych względów skarga była niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała odrzuceniu.