II SA/Łd 481/10

Dnia 31 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi H. S. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy B., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 56, w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717, ze zmianami), dalej u.p.z.p., odmówił H. S. – K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości J., w gminie B. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanymi brak jest zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, poza tym istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dalej Wójt Gminy B. wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż realizacja inwestycji uwarunkowania jest koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ze względu na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wskazaną przez wnioskodawcę jezdnię ziemną stanowiącą drogę dojazdową do gruntów leśnych i rolnych w obrębie użytku leśnego i rolnego. Ponadto sąsiednie nieruchomości, nie stanowiące użytków leśnych, nie są obciążone służebnością przejścia i przejazdu na rzecz działki objętej wnioskiem. Tym samym, ww. jezdnia ziemna w obrębie gruntów leśnych nie zapewnia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt. 14 u.p.z.p., wymaganego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. S. – K., wnosząc o jej uchylenie w całości. W treści owego odwołania strona zarzuciła organowi, że jej wniosek został źle zinterpretowany, bowiem jej intencją była zabudowa mieszkaniowa o funkcji rekreacji indywidualnej. Odwołująca się podkreśliła, iż w jej opinii dla takiej zabudowy przepisy przewidują łagodniejsze warunki techniczne dotyczące np. uzbrojenia terenu. Ponadto zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, co doprowadziło do konkluzji, iż w tymże obszarze brak jest zabudowy, gdy tymczasem taka zabudowa istnieje, nawet w granicach zaznaczonego obszaru analizowanego np. na działce numer [...]. Nadto na terenie miejscowości J. przeważa rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, przeważającą funkcją tej zabudowy jest funkcja rekreacji indywidualnej (letniskowa) i funkcja rolna. Zatem ze względu na równomierność i rozproszenie zabudowy rekreacyjnej na terenie całej wsi, zdaniem H. S. – K., uzasadnionym jest przyjęcie obszaru analizowanego, jako obszaru całej wsi. Poza tym teren ten w studium planowania i zagospodarowania został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową reakcji indywidualnej i na potrzeby rolnictwa. Kończąc wnioskodawczyni wyjaśniła, iż w jej opinii korzystanie z drogi leśnej w celu dojazdu do planowanych zabudowań nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, bowiem od drogi publicznej, przez działkę numer [...], biegnie droga dojazdowa. Droga ta jest pozbawiona drzew i jest wystarczająca do dojazdu do planowanych zabudowań, mimo że zgodnie z przepisami geodezyjnymi stanowi użytek leśny i użytek rolny, jednakże zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie zmieni przeznaczenia tej drogi na cele nieleśne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją wydaną w dniu [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B.. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z danymi zawartymi w wypisie z rejestru gruntów działka numer [...] posiada powierzchnię 0,7506 hektara, a w jej skład wchodzą grunty rolne klasy VI ( o pow.0,5294 hektara) oraz lasy ( o pow.0,2212 hektara). Ponadto z wypisu i wyrysu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 roku miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) wynika, że działka numer [...] w części położona była na terenie oznaczonym symbolem RL, określonym jako tereny lasów z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami prowadzonego gospodarstwa leśnego, lasy krajobrazowe szczególnie chronione, a w części na terenie o symbolu R, określonym jako tereny upraw polowych i ogrodniczych z dopuszczeniem zabudowy uzasadnionej potrzebami: - prowadzonego gospodarstwa rolnego, ogrodniczego lub innej produkcji rolnej, gospodarki rybackiej, wprowadzenia zadrzewień i zalesień śródpolnych, w tym pasów przeciwwietrznych i urządzeń przeciwerozyjnych. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że teren przedmiotowej działki nie był objęty zmianą przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w poprzednio obowiązującym w/w planie miejscowym. Natomiast obecnie teren planowanej inwestycji obejmujący działkę o nr [...] wymaga zmiany przeznaczenia w planie miejscowym z leśnego na nieleśny. Kolegium podkreśliło, że w skład w/w działki wchodzą grunty leśne, zatem jej przeznaczenie na cele inwestycyjne wymaga zmiany jej przeznaczenia z leśnego na nieleśny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne, położonych w obrębie J., będzie skuteczne dopiero z dniem wejścia w życie przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na wskazaną wyżej decyzję złożyła H. S. – K., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca wskazała, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy określając jednocześnie nieprzekraczalne linie zabudowy tak, aby zabudowa nie była dokonywana na gruncie leśnym, powołując się na treść przepisu art. 61 ust. 7 pkt. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem w sytuacji, gdy linie zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy nie pozwolą na realizację inwestycji na obszarze oznaczonym na mapie ewidencyjnej w granicach konturów użytków gruntowych określonych jako grunty leśne, nie dochodzi do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a zatem cały teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, nawet jeżeli uznamy, iż teren oznacza całą działkę ewidencyjną. Ponadto zdaniem skarżącej przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne ma miejsce, tylko wtedy, gdy użytek gruntowy określony jako grunt leśny zostanie zmieniony w wyniku realizacji inwestycji na inny rodzaj użytku gruntowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Z ustaleń organów administracji wynika, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja brak jest nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor obowiązany był zatem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia, obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki stanowiącej własność skarżącej stanowiło niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji wymaga bowiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06 ( LEX nr 466373), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podzielił. Analogiczny pogląd wyraził również WSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 439/08 ( LEX nr 560159 ) i z 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 697/09 ( LEX nr 553492 ). W uzasadnieniu pierwszego z orzeczeń NSA stwierdził m. innymi, iż przepis art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje ustalić, czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Innymi słowy - ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Zważyć należy, że decyzja taka przesądza jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje natomiast na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim - w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest działka objęta wnioskiem inwestora. Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka stanowiąca własność skarżącej o nr ewid. [...] i powierzchni 0,7506 ha obejmuje grunty orne klasy VI ( 0,5294 ha ) oraz las ( 0,2212 ha ). Z uwagi na to, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uzależniający możliwość zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne odnosi się wyłącznie do gruntów rolnych klas I – III, należy stwierdzić, iż grunt rolny klasy VI nie wymaga takiej zgody. Nie oznacza to jednak, iż organ uprawniony był do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Mając bowiem na uwadze przytoczoną powyżej linię orzecznictwa sądów administracyjnych terenem inwestycji jest teren całej działki, a nie tylko jej część. Organ nie ma zatem możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeśli chociażby część działki, na której planowana jest inwestycja wymagała zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Odmienny, sugerowany przez skarżącą pogląd co do możliwości sytuowania obiektu budowlanego na tej części działki, która nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów prowadziłby de facto do obejścia przepisów prawa. Inwestor mógłby bowiem usytuować obiekt budowlany także i na tej części działki, która wymagała zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa wszak dokładnego usytuowania obiektu na działce, co ma miejsce dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowi jednak promesę do wydania takiego pozwolenia w odniesieniu do całej działki, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej związany warunkami decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do rozważania kwestii możliwości zabudowy z uwagi na charakter gruntów stanowiących teren inwestycji. W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organów orzekających o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro bowiem teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a ponadto wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z przepisami odrębnymi - tj. ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organy orzekające nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawczyni. W tym stanie rzeczy, inne podnoszone przez skarżącą zarzuty związane m. innymi ze spełnieniem warunku dostępu do drogi publicznej, nie miały znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy również podzielić pogląd organów, iż powoływana przez skarżącą decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. gruntów leśnych na cele nieleśne stanowi warunek niezbędny do wprowadzenia takiej zmiany w nowym planie. Zmiana ta stanie się jednak skuteczna dopiero z dniem wejścia w życie nowego planu, a do tego czasu nie stwarza jakichkolwiek uprawnień dla właścicieli działek objętych tą zgodą. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawniony był orzec, jak w sentencji m.o.