II SA/Łd 486/20

Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy I. z [...], nr [...]. a.bł. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie dalej: "k.p.a." - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. w przedmiocie odmowy przyznania T. N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. N. Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji uzasadnił odmowę przyznania T. N. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ strona pobiera świadczenie emerytalne z ZUS i tym samym zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111) - zwanej dalej: "u.ś.r." - nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji T. N. podniosła, że jej sytuacja niczym nie różni się od sytuacji matek pobierających obecnie to świadczenie. Wiele lat temu zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Zgodnie z ówczesnymi przepisami otrzymała emeryturę z ZUS. Niestety świadczenie to obecnie jest wiele mniejsze niż przysługujące aktualnie osobom opiekującym się niepełnosprawnym dzieckiem (ok. 470 zł). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o przepisy art. 17 u.ś.r. wyjaśniło zasady ustalania, przyznawania i wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało, że syn skarżącej A.N. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...] stycznia 2002 r. jest zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności i niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Okolicznością niekwestionowaną jest również, iż skarżąca posiada świadczenie emerytalne (dowód: decyzja o waloryzacji emerytury z [...] marca 2019 r., znak: [...]), które od 1 marca 2019 r. wynosi 1.145,39 zł miesięcznie. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Zdaniem Kolegium brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna strony, pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis u.ś.r., który takiej przesłanki nie wprowadził. Organ II instancji wskazał, że przepisy u.ś.r., jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury). Ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie z dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają natomiast żadnej podstawy prawnej, aby w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest stronie skarżącej wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i uzasadnia odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, niezależnie od tego, czy spełnione zostały inne przesłanki, co do których organ I instancji się nie wypowiedział. Kolegium zaznaczyło, że przepisy u.ś.r. w sposób wyraźny i bezwzględny określają warunki i sposób ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Wyłączenie uznania administracyjnego oznacza, że organ prowadzący sprawę ma obowiązek wydać decyzję odmowną w każdym przypadku niespełnienia wymogów, od których zależy przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Dlatego też argumenty podniesione w odwołaniu, aczkolwiek niewątpliwie istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej rodziny, nie mogą mieć wpływu na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła T. N., zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżąca spełnia wszystkie tzw. pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 7a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nierozstrzygnięciu sprawy na korzyść strony, w sytuacji gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do wykładni treści normy materialnoprawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) co jest szczególnie zauważalne w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych; - art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym pouczeniu strony co do terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (wskazano 30 dni od dnia doręczenia decyzji), w sytuacji gdy obowiązujący w dacie doręczenia decyzji art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uregulował to w sposób szczególny i zawiesił bieg lub nie nadał biegu wszystkim terminom proceduralnym w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy, co w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, a także naruszyło konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej a także inne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 69 i art. 71 ust. 1 w zw. Z art. 2 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu rezygnacji z pracy spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. N. w wysokości różnicy między otrzymywaną przeze mnie emeryturą, a tymże świadczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." - Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy I. z [...] r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w tak zakreślonych granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a istota sporu koncentrowała się na prawidłowości zastosowania w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Otóż, stosownie do powyższego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy obu instancji, posługując się literalnym brzmieniem tego przepisu przyjęły, że z uwagi na przysługujące skarżącej prawo do emerytury, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydawanych na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy orzeczeniach konsekwentnie stoi na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać (wyr. tut. Sądu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 653/19; z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 313/20 – orzeczenia dostępne w CBOSA). Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (por. M. Zieliński: Wybrane zagadnienia wykładni prawa. PiP 2009 nr 6, s. 6 i nast.; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. W-wa 2012, s. 212 i nast.). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4, s. 204 i nast.; M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, W-wa 2017, s. 275 i nast. oraz powołane w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 65). W rozpoznawanej sprawie istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19), spowodowała zdaniem składu orzekającego, konieczność weryfikacji jasnych wydawałoby się rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie i była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa (M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, s. 256 i nast. oraz powołana tam literatura). Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, choć w istocie przesłanki ubiegania się o każde z tych świadczeń są analogiczne. Należy przede wszystkim zauważyć, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia. Mając na uwadze powyższe, należało przyjąć, aprobując pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. Jednocześnie Sąd w składzie niniejszym podzielił w pełni pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, a także w rozważanym zakresie w wyroku WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 524/19, dając temu wyraz w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Analogiczny pogląd w rozważanej materii wyraził wcześniej także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, orzeczenia dostępne w CBOSA). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wezmą zatem pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organy przyjmą, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne). Podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. dc