II SA/Łd 490/25

Dnia 13 sierpnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola z dnia 6 marca 2025 r. nr XI/154/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Zduńska Wola w rejonie ulicy Murarskiej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 6 czerwca 2025 r., pod poz. 2044. ał E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej także: skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Zduńska Wola (dalej także: organ) z dnia 6 marca 2025 r. nr XI/154/25 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Z. w rejonie ulicy [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 ust. 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na wywołaniu planu miejscowego dla nieruchomości skarżącej nie po to, by stać na straży wartości, o których mowa w tych przepisach, a więc szeroko pojętego ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie zagospodarowania większej przestrzeni w sposób przemyślany i zgodny z ogólnymi założeniami i kierunkami wyznaczonymi przez gminę w studium, lecz wyłącznie po to, by zablokować skarżącej możliwość uzyskania kolejnej decyzji w toku prowadzonego procesu inwestycyjnego, a więc decyzji lokalizacyjnej, o czym świadczy dokonane niespełna miesiąc po podjęciu zaskarżonej Uchwały, zawieszenie postępowania o jej wydanie, na mocy postanowienia Prezydenta Miasta Zduńska Wola z dnia 17 kwietnia 2025 r. zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie obiektów Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych, na terenie położonym w Z. przy ul. [...], obejmującym działki o nr ewid. gruntów [...], znak sprawy: [...]; pod pozorem realizacji zadań własnych gminy i kompetencji z zakresu władztwa planistycznego gminy oraz poprzez wykorzystanie instrumentów z zakresu prawa miejscowego (mających z założenia charakter generalny i abstrakcyjny), w rzeczywistości nie zmierza się do realizacji i urzeczywistnienia jakichkolwiek konstruktywnych czy przemyślanych założeń w obszarze zagospodarowania przestrzeni, lecz do zablokowania realizowanego przez skarżącą zamierzenia inwestycyjnego, co stanowi wypaczenie instytucji planowania przestrzennego; 2) art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1-2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 i 12 u.p.z.p. w związku z art. 58 ust. 1 u.p.z.p. i art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, poprzez instrumentalne posłużenie się zaskarżoną Uchwałą, by w sposób władczy ograniczyć skarżącej na 12 miesięcy ustawowe prawo do ubiegania się o decyzję inwestycyjną oraz ograniczyć skarżącej prawo do uzasadnionego oczekiwania uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej w rozsądnym terminie; 3) art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2, 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania obywatela (i podmiotów podobnych) do państwa i stanowionego przez nie prawa, polegające na intencjonalnym, instrumentalnym wykorzystaniu przez Radę Miasta Zduńska Wola kompetencji do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wyłącznie w celu czasowego zablokowania zamierzeń inwestycyjnych skarżącej przy pełnej świadomości organu, co do kierunku i stopnia zaawansowania prowadzonego przez spółkę od lat, procesu inwestycyjnego - z uwagi na niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa, motywacje natury czysto politycznej; 4) art. 14 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wykonanie załącznika do skarżonej Uchwały w sposób nie odpowiadający standardom rzetelnego stanowienia prawa i w konsekwencji nieprecyzyjne określenie zaskarżoną uchwałą granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. W związku z powyższym strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona wskazała, że dysponuje tytułem prawnym w postaci użytkowania wieczystego do nieruchomości obejmujących działki o następujących numerach ewidencyjnych: [...] objętych zakresem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz działki o nr ewidencyjnych [...], co do których skarżąca ma wątpliwości, czy są objęte uchwałą intencyjną - co znajduje odzwierciedlenie w księgach wieczystych o numerach: [...]. W ocenie strony w sposób jednoznaczny przesądza to o możliwości występowania ze wszelkiego rodzaju roszczeniami dla ochrony swojego tytułu prawnego, w tym poprzez odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie prawa własności. Dalej skarżąca podkreśliła, że jest świadoma okoliczności, że w orzecznictwie dominuje pogląd o braku istnienia interesu prawnego podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości objętej uchwałą intencyjną, jednak wskazała, że w jej opinii całkowicie inaczej należy ocenić sytuację, w której plan miejscowy jest wywoływany celowo, by zablokować konkretną inwestycję. W takich okolicznościach faktycznych podjęta uchwała wpływa na interes prawny właścicieli/użytkowników wieczystych nieruchomości i narusza go, jeśli skutkuje zawieszeniem postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Skarżąca sugeruje, iż podjęta przez Radę Miasta Zduńska Wola uchwała intencyjna, w rzeczywistości nie zmierza do realizacji i urzeczywistnienia jakichkolwiek konstruktywnych czy przemyślanych założeń w obszarze zagospodarowania przestrzeni w mieście, lecz do zablokowania realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego skarżącej. Zdaniem skarżącej tego rodzaju praktyka w istocie stanowi wypaczenie instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i celu jego uchwalenia. Podkreślono, że szczególna waga interesu skarżącej spółki przejawia się w stopniu zaawansowania prawnego, administracyjnego i finansowego, w jakim pozostaje realizowane przez nią przedsięwzięcie inwestycyjne. Spółka uzyskała bowiem ostateczną decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Instalacji Termicznego Przetwarzania Odpadów Komunalnych w Z. na działkach objętych zaskarżoną uchwałą, która poddana została kontroli sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarżąca wywodzi, że podjęcie przez Radę Miasta skarżonej uchwały było działaniem celowym i ukierunkowanym tylko i wyłącznie na to, by skorzystać z kompetencji zawartej w dyspozycji art. 58 ust. 1 u.p.z.p. i zawiesić postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej z urzędu. Nie sposób zakładać, iż przewidziany prawem 12-miesięczny maksymalny termin na jaki możliwe jest zawieszenie postępowania z powyższych powodów, jest terminem wystarczającym dla zakończenia przez organy gminy deklarowanych procedur planistycznych związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącej. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż wobec wydania postanowienia z dnia 17 kwietnia 2025 r. (znak: GP.6733.4.2025.PI), przez kolejne miesiące możliwość kontynuowania procesu inwestycyjnego przez skarżącą, w tym uzyskania kolejnej niezbędnej w tym procesie decyzji administracyjnej (vide art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) dla przedsięwzięcia, którego warunki są określone w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 31 lipca 2024 r., jest w istocie w sposób całkowity uniemożliwiona, co, w ocenie skarżącej, w pełni realizuje wymagania w zakresie wykazania istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego a także jego naruszenia zaskarżona uchwałą (vide art. 101 u.s.g.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie - oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie interesu prawnego objętego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 84). Strona powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005, nr 7-8, poz. 69, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Strona powinna wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony – wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny strony skarżącej. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.), w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koncentruje się jedynie na tym, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wyłącznie wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r., II SA/Gd 156/14, LEX nr 1959430, CBOSA; por. także postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r., II SA/Wr 297/23 LEX nr 3580652, CBOSA). Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej strony skarżącej nie ma znaczenia, czy służy jej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się ona na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Sąd orzekający podziela poglądy judykatury o braku interesu prawnego każdego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50). Jak wynika z obowiązujących przepisów prawa to organy gminy decydują, czy i jaki konkretnie teren zostanie objęty planem miejscowym. Należy jednak podkreślić, że poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych gmina nie ma obowiązku sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) i samodzielnie podejmuje decyzje odnoszące się do inicjatywy planistycznej. Biorąc powyższe po uwagę, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać, że kwestionowana skargą uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki. O ile bowiem plan miejscowy jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowi o prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Konkludując, wyłącznie unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości. Podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a co za tym idzie strona skarżąca nie posiada uprawnienia, które kształtowałoby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Naruszenia interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę nie można także upatrywać w zawieszeniu postanowieniem Prezydenta Miasta Zduńska Wola z 17 kwietnia 2025 r. postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego z uwagi na podjętą zaskarżoną uchwałę. Zawieszenie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w trybie art. 58 ust. 1 u.p.z.p., nie przesądza bowiem kwestii materialnych tj. czy strona uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości zgodnie z jej oczekiwaniami (por. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 1390/23, LEX nr 3618432, CBOSA). Tylko ubocznie należy wskazać, że wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skarżąca złożyła 1 kwietnia 2025 r., już po podjęciu przez organ zaskarżonej uchwały, co nastąpiło 6 marca 2025 r. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dj