II SA/Łd 504/14

Dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi D. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie legalności wykonanej rozbudowy budynku inwentarskiego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego D. N. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] Nr [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanej rozbudowy istniejącego budynku inwentarskiego o zadaszenie, usytuowanego na działce nr ewid. 241/1, w miejscowości N., w gminie Ż.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że w toku postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania ww. zadaszenia D. N. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z wnioskiem o zawieszenie postępowania, wskazując jako przyczynę dokonanie we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce rzeczonego zadaszenia. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania. Rozpoznając zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał na podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 97 § 1 K.p.a., a następnie wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, w rozumieniu pkt 4 powołanego wyżej przepisu, to sytuacja, gdy istnieje konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia określonej kwestii przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji w okolicznościach analizowanej sprawy nie zachodziła przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Fakt dokonania we właściwym organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia robót budowlanych polegających na rozbiórce wiaty stanowiącej dobudowę do istniejącego budynku inwentarskiego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 241/1, położonej w miejscowości N., gm. Ż. nie był zdaniem organu odwoławczego zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu. Dokonanie zgłoszenia i przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu w postaci milczącej zgody organu, uprawniało do podjęcia przez D. N. robót budowlanych w zakresie objętym dokonanym zgłoszeniem, ale w żaden sposób nie powodowało jakiejkolwiek kolizji w prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku inwentarskiego, już choćby z tej przyczyny, iż inwestor może przystąpić do wykonania robót budowlanych w terminie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót (art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.)). Organ wskazał, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia, a niewątpliwie działania organu nadzoru budowlanego winny zmierzać do jak najszybszego usuwania skutków naruszenia prawa. Wskazano również, że nabycie prawa do realizacji określonych robót budowlanych, czy to na podstawie dokonanego zgłoszenia, bądź też na podstawie decyzji administracyjnej, jest uprawnieniem inwestora, nie zaś jego obowiązkiem, co tym samym oznacza, iż inwestor może, ale nie musi przystąpić do realizacji zamierzenia inwestycyjnego w zakresie objętym dokonanym zgłoszeniem tudzież decyzją administracyjną. Wobec powyższego oraz faktu, że analiza akt sprawy nie potwierdziła, aby spełniła się jakakolwiek inna przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 K.p.a. organ odwoławczy uznał, że należało utrzymać zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podniósł, że w lutym 2014r. dokonał rozbiórki spornej wiaty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż w niej przedstawione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w zakreślonej wyżej kognicji, należało stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznał on bowiem zażalenie na postanowienie organu I instancji, od którego nie przysługiwał środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei stosownie do art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z powyższego zatem wynika, że zażalenie nie przysługuje zarówno na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, jak również na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stanowisko to jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014r., w sprawie sygn. akt II OSK 340/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r., w sprawie sygn. akt II OSK 1993/12; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 2296/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie winien mieć przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że strona, której odmówiono zawieszenia postępowania, może w tym zakresie podnosić zarzuty wyłącznie w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy. Wynika to wprost z regulacji art. 142 K.p.a.. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia i w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.). a.bł.