II SA/Łd 520/08

Dnia 12 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 12 września 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi E. P. na działalność Wójta Gminy D. p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić E. P. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 24 lipca 2008r. pod pozycją [...]. II SA/Łd 520/08 UZASADNIENIE W dniu 3 lipca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga E.P., który wniósł o uchylenie uchwały Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...]r. podtrzymującą wcześniejszą uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi E.P. na działalność Wójta Gminy D. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 lipca 2008r. skarżący został wezwany do usunięcia braków skargi poprzez wykazanie, iż przed złożeniem skargi do Sądu wezwał Radę Gminy w D. do usunięcia naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powyższe oświadczył, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2008r. wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa, załączył kserokopię pisma. Dodał, iż w odpowiedzi na przedmiotowe pismo otrzymał uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...]r. wraz z uzasadnieniem. W związku ze wskazaniem skarżącego, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2008r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, skarżący został ponownie wezwany do uzupełnienia braków skargi poprzez wykazanie, iż przed złożeniem skargi do sądu na uchwałę z dnia [...]r. Nr [...] wezwał Radę Gminy D. do usunięcia naruszenia prawa w myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 18 sierpnia 2008r. wpłynęło pismo strony, w którym wyjaśnia, iż przedmiotem skargi jest niewątpliwie uchwała Rady Gminy w D. z dnia [...]r. Nr [...]. Skarżący podniósł, iż pomyłka w określenie przedmiotu skargi powstała w związku z niejasnym jej sformułowaniem, powtórzył, iż pismem z dnia 7 kwietnia 2008r. wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Dz 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy w D. z dnia [...]r. Nr [...]. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy w D. na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznała za niezasadną skargę E.P. na działalność Wójta Gminy D. Z uzasadnienia podjętej uchwały wynika, iż Wojewoda [...] pismem z dnia [...]r. przekazał Radzie Gminy celem rozpatrzenia skargę na działalność Wójta Gminy w D. dotyczącą zakłócenia stosunków wodnych. Rada Gminy ustaliła, iż zarzuty skargi nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym i uznał skargę za niezasadną. Z uwagi na zakres kompetencji sadów administracyjnych w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 §2 pkt 1-3 p.p.s.a., nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.). Nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 §2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonej w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się również do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza powołanego przepisu art. 3 §2 p.p.s.a. nie pozwoliła na zakwalifikowanie zaskarżonego aktu do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Z uwagi na powyższe zwrócić należy uwagę na podstawę prawną wydania spornej uchwały, a zatem na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym a w szczególności przepis art. 229 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dla istoty sprawy istotne jest, iż zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest rada gminy. Ustawodawca wskazuje w art. 227 Kpa, iż przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Badana przez Sąd skarga niewątpliwie dotyczy działalności Wójta Gminy D. zatem kwalifikuje się do tej kategorii skarg. Skarżący wnosił w niej o ponaglenie i zobowiązanie Wójta Gminy do naprawienia popsutych w czasie konserwacji urządzeń wodnych. Powołuje szereg pisma, które kierował do Wójta jednakże które nie zmotywowały organu do działania. Przedmiotowa skarga również przez [...] Urząd Wojewódzki w Ł. została tak zakwalifikowana, gdyż pismem z dnia [...]r. na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 Kpa przekazał ją Radzie Gminy w D. jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Rada Gminy podjęła stosowną uchwałę. Tym samym zaskarżona uchwała została wydana jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez skarżącego. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej Rada Gminy jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA/Łd 2668/00, (publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex nr 54426) "Rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r. sygnatura akt III SAB 7/99 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach Kpa terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. Na tle przedmiotowej sprawy zwrócić trzeba uwagę na konsekwencje oddzielenia od siebie czynności postępowania skargowego od innych działań organów samorządu terytorialnego, dobitnie podkreślone w tezach postanowienia NSA z 15 stycznia 2001r., II SA/Wr 1704/00 (niepubl.): "Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 ze zm.). Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r. sygnatura akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu (publ. Lex Nr 165916). Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w postanowieniu. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 232 §1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ar