II SA/Łd 523/09

Dnia 6 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 roku sprawy ze skarg I. Z. i U. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargi. LS Uchwałą z dnia 30 marca 2006 r., nr XLIII/364/2006 Rada Gminy Zgierz uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Emilia-Wschód. Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. K. S. wraz z innymi osobami wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie od powyższej uchwały, w części dotyczącej drogi o symbolu 4 KDL, zaprojektowanej i zatwierdzonej wymienionym planem. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania K.S., wskazując, że koniecznym warunkiem jego wniesienia jest wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej. Uchwała Rady Gminy Zgierz z 30 czerwca 2006 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu normy zawartej w art. 104 § 1 kpa. Uchwalanie planu dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, a nie procedury administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że przedmiotem postępowania odwoławczego może być wyłącznie decyzja administracyjna, a skoro decyzja taka nie mogła być skutecznie wydana lub nie została wydana, to należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Postanowienie zostało doręczone jedynie K.S. Powyższe rozstrzygnięcie K.S., I.Z., A.B., F.D., W.G., S.M., J.G., Z.S. oraz U.S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi K.S.. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.S. (pkt 1), uchylił zaskarżone postanowienie w stosunku do skarg I.Z. i U.S. (pkt 2), odrzucił skargi A.B., F.D., W.G., S.M., J.G. i Z.S. (pkt 3) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz I.Z. i U.S. po 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 4). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia Kolegium i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj., art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 1 w zw. z art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 138, art. 153 tej ustawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 64 § 1 kpa, art. 134 § 1 w zw. z art. 138, art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że K. S. wniosła odwołanie wraz z innymi osobami, które nie podały adresów. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania K.S. i jej doręczyło rzeczone rozstrzygnięcie, zatem tylko K. S. mogła je zaskarżyć. Kolegium podniosło, iż nawet przy założeniu, że rozstrzygnęło odwołania I.Z. i U.S., jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionych odwołań, tym samym nie można przyjąć, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że skoro Sąd oddalił skargę na postanowienie, to pozostaje ono w obrocie prawnym. Tymczasem w drugim punkcie sentencji Sąd uwzględnił skargę dwóch osób na postanowienie, które uprzednio uznał za zgodne z prawem. Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 751/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 i 4 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie należało przede wszystkim zwrócić uwagę na przedmiot odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Mianowicie odwołaniem tym, K. S. we własnym imieniu i w imieniu innych osób zaskarżyła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części Emilia-Wschód uchwalony przez Radę Gminy Zgierz w dniu 30 marca 2006 r. (uchwała Nr XLIII/364/2006) w części dotyczącej drogi o symboli 4 KDL, zatwierdzonej tym planem. W odwołaniu zarzuciła, że zaprojektowana droga narusza ich prywatność, spokój i naraża na wypadki, kurz, wyziewy, spaliny, ponadto plan nie uwzględnia jej linii energetycznej. Droga nie jest potrzebna ani skarżącej ani sąsiadom, można ją usytuować tak, by ominęła działki skarżących, ponadto jej przebiegu nie konsultowano z zainteresowanymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści tego "odwołania" wynika, że wniesione do Kolegium pismo, określone w treści jako odwołanie, faktycznie nie było odwołaniem od decyzji administracyjnej I instancji, rozpoznawanym w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i jego rozpatrzenie nie mieściło się w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Słusznie zatem organ ten stwierdził niedopuszczalność odwołania, choć mógł także o niedopuszczalności tej drogi zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poinformować osoby wnoszące "odwołanie" zwykłym pismem. W takiej sytuacji gdy droga jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego nie miała w sposób oczywisty zastosowania, zbędne było uruchamianie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. w celu ustalenia adresów innych osób, podpisanych pod "odwołaniem". W sytuacji, gdy Kolegium nie mogło rozpoznać pisma, nie będącego odwołaniem i gdy nie było właściwe w sprawie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak adresów wszystkich osób wnoszących to pismo nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Sprawy administracyjnej bowiem w istocie nie było. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, pochodzącej od osób które nie podały adresów w "odwołaniu" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, naruszało wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. skarżąca U.S. popierała skargę a uczestniczka postępowania K. S. przyłączyła się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy, skargi I. Z. i U.S. należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej w dalszej części jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Łodzi z dnia 15 stycznia 2008 r. w punktach 2 i 4, a więc w istocie co do rozstrzygnięcia w zakresie skarg I.Z. i U.S. i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania. Przystępując do wskazania motywów rozstrzygnięcia, na wstępie rozważań przytoczyć należy uregulowanie art. 190 p.p.s.a, stanowiące o związaniu sądu, któremu sprawa została przekazana wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 751/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie przez sąd skarg I.Z. i U.S., które nie podały adresów w "odwołaniu" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, naruszało przepisy prawa procesowego, jako że zbędne było uruchamianie postępowania administracyjnego w trybie k.p.a. w celu ustalenia adresów innych osób, podpisanych pod "odwołaniem" K.S., skoro zasadnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Mając na uwadze powyższy pogląd i przystępując do analizy skarg I.Z. i U.S. podkreślić należy, iż przedmiotem tychże, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające o niedopuszczalności odwołania K.S. od uchwały Rady Gminy Zgierz z 30 czerwca 2006 r. nr XLIII/364/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Emilia-Wschód, w części dotyczącej drogi o symbolu 4 KDL, zaprojektowanej i zatwierdzonej wymienionym planem. Podstawą prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 134 k.p.a. co przesądza o tym, że postanowienie ma charakter stricte procesowy. Rozstrzygniecie o niedopuszczalności odwołania skierowane zostało jedynie do K.S. a jego prawidłowość została oceniona pozytywnie w toku postępowania sądowo administracyjnego. W tym kontekście, mając na względzie również pogląd wyrażony w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozważenia wymaga interes prawny skarżących I.Z. i U.S. do zaskarżenia ocenianego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, adresowanego do K.S.. Odnosząc się do tej kwestii, przywołać w tym miejscu należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 450/08, iż " w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występuje instytucja solidarnego wniesienia skargi, albowiem każdy ze skarżących, nawet jeśli skarga wnoszona jest w jednym piśmie, reprezentuje swój własny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego" ( dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 493785 ). W myśl art. 50 §1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich a także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa podmiotu wnoszącego skargę ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których interes ma charakter formalny) i opiera się ona na kryterium interesu prawnego, co oznacza konieczność ustalenia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy ( decyzja administracyjna lub postanowienie ) ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w sprawie w pełni podziela, że istnienie interesu prawnego, rozumianego jako związek między chronionym przez przepisy materialne interesem prawnym podmiotu a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 461/06, dostępny System Informacji Prawnej Lex nr 339469, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1285/05, dostępny System Informacji Prawnej Lex nr 318335, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 825/05, dostępny System Informacji Prawnej Lex nr 194006). Analogiczne stanowisko prezentuje doktryna, iż stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi ( por. J.P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis 2006, str. 132-136, 144; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 125-130, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis 2005, str. 213-215, 224-227 ). Oczywiście podkreślenia wymaga, iż interes prawny zasługujący na ochronę należy odróżnić od interesu faktycznego, który będąc istotnym z punktu widzenia strony, to jednak taką ochroną objęty nie jest. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zarówno skarżącej I.Z., jak i U.S., nie przysługuje uprawnienie do skutecznego zakwestionowania rozstrzygnięcia (wniesienia skargi), dotyczącego stwierdzenia o niedopuszczalności wniesienia odwołania przez inną osobę – K.S. w sytuacji, gdy przyczyną niedopuszczalności odwołania było uznanie, że pismo K.S. faktycznie nie było odwołaniem od decyzji administracyjnej I instancji, rozpoznawanym w trybie kodeksu postępowania administracyjnego i jego rozpatrzenie nie mieściło się w zakresie właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co zostało przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób więc doszukać się związku między sytuacją prawną każdej ze skarżących i normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego przesądzającego o istnieniu ich interesu prawnego do zakwestionowania postanowienia Kolegium skierowanego do innej osoby o niedopuszczalności jej odwołania wobec "nie zaistnienia sprawy administracyjnej". Zgodzić należy się bowiem z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 198/ 06, że "...zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego..." (dostępny System Informacji Prawnej Lex nr 283599). Skoro przesądzonym zostało, iż nie "zaistniała" sprawa administracyjna K.S., to tym bardziej brak jest uprawnienia innych osób – I.Z. i U.S. Kwestionowane postanowienie Kolegium w żaden sposób nie orzekało również o prawach lub obowiązkach tych osób. Tym samym, ponieważ rezultatem braku interesu prawnego skarżących I.Z. i U.S. jest stwierdzenie braku ich legitymacji do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., dlatego też skargi te podlegały oddaleniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II FSK 1337/06, dostępny System Informacji Prawnej Lex nr 384145). Z tego też względu, nie odnosząc się do zarzutów skarg, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. B.C.