II SA/Łd 53/09

Dnia 8 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant: Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę LS Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art.28, art.33 ust. 1, art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora – Stowarzyszenia B w Ł., udzielił wnioskodawcy pozwolenia na rozbiórkę budynku szaletu miejskiego, zlokalizowanego u zbiegu ulic A i B, na działce nr 1/63 w obrębie [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego zespół handlowy z częścią administracyjną, tworzący halę targową A na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A, B i C, na działkach nr 1/63, 228 w obrębie [...]. Decyzja powyższa doręczona została inwestorowi oraz jego pełnomocnikowi w dniu 22.lipca 2008r. W dniu 12.sierpnia 2008r. A. G. złożył w organie odwoławczym pismo zatytułowane "zaskarżenie", wskazując również na Komitet A, jako wnoszącego pismo. Pismem z dnia 8.września 2008r. Wojewoda [...] wezwał A. G. do uzupełnienia złożonego pisma poprzez wskazanie indywidualnego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie, przedłożenia statutu i pełnomocnictwa, upoważniającego do działania w imieniu Komitetu A oraz sprecyzowania charakteru złożonego pisma pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. W piśmie z dnia 1.października 2008r. A. G., określający się również jako Przewodniczący Komitetu A wskazał, iż wydając kwestionowane pozwolenie na budowę, naruszono indywidualny interes każdego kupca, który inwestował w I i II etapie elektryfikacji targowiska (stacja trafo, słupy, przyłącza oraz liczniki do każdego stanowiska). Nieuznanie kupców, zrzeszonych w Komitecie A za stronę postępowania doprowadziło do "ukrycia przez Wydział Gospodarowania Majątkiem wydanej decyzji budowlanej bez możliwości odwołania się w ustawowym czasie przez co naruszony został interes indywidualnego kupca – inwestora". Podniósł również, iż Komitet A jest organem społecznym nie stowarzyszeniem, zatem nie ma obowiązku posiadania statutu ani rejestracji. Wniósł o "uznanie kupców za stronę (...) oraz umożliwienie odwołania się od decyzji budowlanej wraz przywróceniem terminu (...) z uwagi na naruszenie podstawowych praw strony – kupca inwestora, który zainwestował w targowisko A". Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 58 i 59 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), odmówił A. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu wskazał, że A. G. nie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stała się ostateczna z dniem 6.sierpnia 2008r. z uwagi na jej niezaskarżenie przez stronę postępowania. Powołując się na dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, organ odwoławczy podniósł, iż osoba nie będąca stroną postępowania przed organem I instancji, a mająca uprawnienia strony, może występować przed organem odwoławczym jako strona o ile od decyzji wniesione zostało odwołanie przez stronę, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji. Jeżeli zaś od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta "uprawomocniła się" wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu przed organem I instancji nie brała udziału, a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania, przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uwzględniając powyższe okoliczności, wobec tego, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] jest ostateczna a wnioskujący nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji, należało, w ocenie organu odwoławczego, odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W dniu 16.grudnia 2008r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. G., działający jako Przewodniczący Komitetu A w Ł., kontestując prawidłowość i zasadność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał również, iż fakt wydania decyzji pozwoleniowej "ukryto przed kupcami – inwestorami oraz drugim stowarzyszeniem, działającym prawnie na targowisku A, nie dając tym samym możliwości wniesienia odwołania". Zarządzeniem z dnia 22.stycznia 2009r., doręczonym A. G. w dniu 2.lutego 2009r., wezwano go do wykazania podmiotowości administracyjnoprawnej Komitetu A w Ł. oraz złożenia dokumentu, wykazującego jego umocowanie do reprezentowania Komitetu pod rygorem uznania za skarżącego A. G.. Przy piśmie z dnia 9.lutego 2009r. A. G. przedłożył listę wraz z podpisami kupców, powołujących w dniu 28.listopada 2008r. Stowarzyszenie A w Ł. oraz upoważnieniem do jego reprezentowania przez A. G., jak również Statut Stowarzyszenia z tej daty i zawiadomienie Wojewody [...] z dnia 6.lutego 2009r. o jego powołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 27.lutego 2009r. prawomocnie oddalono wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W piśmie z dnia 2.czerwca 2009r. Prezydent Miasta Ł. poinformował, iż do organu tego nie wpłynęło zawiadomienie Stowarzyszenia A w Ł. o jego utworzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia zdolności sądowej skarżącego Stowarzyszenia, bowiem jak wynikało z informacji uzyskanych od Prezydenta Miasta Ł., Stowarzyszenie nie poinformowało o jego utworzeniu właściwego organu nadzorującego. Zgodnie zaś z treścią art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7.kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity Dz.U. nr 79 z 2001r., poz. 855 ze zm.) stowarzyszenie może rozpocząć działalność, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności. Po myśli art. 8 ust. 5 powołanej ustawy, nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do wojewody, właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, w pozostałym zakresie natomiast – do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia. W rozpoznawanej sprawie zatem, organem nadzorującym Stowarzyszenie A w Ł. jest Prezydent Miasta Ł., pełniący funkcję Starosty. Tenże organ winien zatem zostać zawiadomiony o utworzeniu stowarzyszenia (art.40 ust.3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Jak wynika natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Stowarzyszenie A w Ł. utworzone zostało w dniu 28.listopada 2008r., w dniu 6.lutego 2009 r. natomiast o jego utworzeniu powiadomiony został Wojewoda [...]. Po pierwsze zatem, w dacie składania skargi (16.grudnia 2008r.) skarżące Stowarzyszenie nie posiadało zdolności do działania w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, po wtóre zawiadomienie o rozpoczęciu działalności dokonane z dnia 6.lutego 2009r. złożone zostało w organie niewłaściwym. Zgodnie natomiast z treścią art.58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę m.in. wówczas jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zaś m.in. organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, których powstanie i funkcjonowanie wyraźnie regulują przepisy prawa. (art.25 § 2 p.p.s.a.). Zdolność tę mają wszakże od momentu formalnego powstania tj. rozpoczęcia legalnego działania. (por. Paweł Sarnecki Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2007) W ocenie Sądu, oznacza to zatem, iż w dacie składania skargi, z uwagi na niezawiadomienie organu nadzorującego o jego powołaniu skarżące Stowarzyszenie nie miało zdolności sądowej. Brak ten uległ wszakże sanacji w toku postępowania z uwagi na zawiadomienie dokonane w dniu 6.lutego 2009r. Jakkolwiek bowiem zostało ono złożone w organie niewłaściwym (Wojewoda [...]), organ ten winien był przekazać je organowi właściwemu (Prezydentowi Miasta Ł.) w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zaniechanie organu administracji publicznej nie może zaś szkodzić stronie, pozbawiając ją możliwości działania. W konsekwencji zatem, przyjąć należało, iż Stowarzyszenie A w Ł. w dacie wyrokowania posiada zdolność sądową. Osobny problem stanowi natomiast legitymacja skargowa Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga dotyczy postanowienia Wojewody [...] o odmowie przywrócenia A. G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Jedynie zatem A. G. posiada interes prawny, legitymujący go do wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie, chroniony konkretnym przepisem prawa. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.marca 2009r., sygn.akt II OSK 395/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Interesu takiego nie posiada natomiast skarżące Stowarzyszenie. Zgodnie bowiem z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Legitymacja do złożenia skargi, wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest zatem na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.marca 2007r., sygn.akt II OSK 461/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339469) Stowarzyszenie A w Ł. nie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem kontestowanego postanowienia, choćby z tej przyczyny, że powstało dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sprawie o pozwolenie na budowę wyłączona jest regulacja, określona w art. 31 k.p.a. Oznacza to, iż organizacja społeczna nie może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczeniem jej do udziału w sprawie w postępowaniach, dotyczących innych osób. Tym samym nie jest również legitymowana do wniesienia skargi. A. G. działał w niniejszej sprawie nie jako strona lecz jako przedstawiciel strony skarżącej – Stowarzyszenia A w Ł., jednoznacznie określając swoją rolę procesową w piśmie z dnia 9.lutego 2009r. (wezwany zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 16.stycznia 2009r.). Jego indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi nie mógł zatem podlegać analizie przy ocenie legitymacji skargowej Stowarzyszenia A w Ł. Również pełnomocnictwo procesowe, udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi (adwokatowi) dotyczyło reprezentowania skarżącego Stowarzyszenia, zaś ustanowiony pełnomocnik nie był w stanie ustosunkować się do kwestii legitymacji skargowej mocodawcy. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. A. T.-P.