II SA/Łd 538/14

Dnia 19 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2014 roku sprawy ze skargi Ł. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak:[...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Ł. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującą rozbiórkę części budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. (uzupełnionym w dniu 2 sierpnia 2012 r.) E. K. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4/4a bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), nakazał Ł. P., E. K., J. J. i R. K. rozbiórkę "nabudowanej" i rozbudowanej części (o wymiarach zewnętrznych 3,5 x 3,46 m) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4/4a. W toku prowadzonego z urzędu postępowania organ ustalił, że prawo do nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 4/4a (działki nr 177/5 i 178/2) posiadają: E. K., Ł. P., J. J. i R. K.. Na działkach znajduje się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, w roku 2004 W. B. (nieżyjący ojciec Ł. P.) wykonał nad częścią budynku, zlokalizowaną na działce 177/5 roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu, wykonaniu wieńca a w/w część budynku została podwyższona o 0,3 - 0,4 m, w wyniku czego wysokość pomieszczeń na II kondygnacji wyniosła 2,17 - 3,4 m. Następnie, w roku 2009 W. B., wykonał roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego; rozbudowana część obiektu została wykonana w konstrukcji tradycyjnej murowanej, powierzchnia zabudowy części rozbudowanej wyniosła 3,5 x 3,46 = 12,11 m², roboty budowlane nie zostały zakończone. Do zakończenia pozostało wykonanie tynków zewnętrznych. Na powyższe roboty budowlane inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny nie został ujęty w katalogu zwolnień z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem koniecznym było przed przystąpieniem do rozbudowy i nadbudowy uzyskanie stosownej decyzji we właściwym organie, a brak takiej decyzji skutkuje prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Na podstawie przeprowadzonego postępowania, mającego na celu sprawdzenie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że dla rozpatrywanej nieruchomości brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono też, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Ł. P., E. K., J. J., R. K. wstrzymanie robót budowlanych, związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przedłożenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności wykonanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczących rozbudowanej i nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4/4a. Zobowiązani nie przedłożyli jednakże jakichkolwiek dokumentów, nakazanych postanowieniem z dnia [...], co obligowało organ do wydania decyzji rozbiórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Ł. P., kwestionując zasadność nałożonego między innymi na nią obowiązku, przytaczając jednocześnie konieczność wykonania robót budowlanych, związanych z nadbudową i rozbudową obiektu. Wyjaśniła, że w wyniku zawalenia się dachu w części budynku 4a powstały różne otwory – po drzwiach od strychu, po drzwiach wejściowych do kuchni, czy oknach. Zgniłe, drewniane schody w budynku trzeba było zastąpić nowymi jednobiegowymi, które nie mieściły się w sieni. Aby je zamontować trzeba było wydłużyć sień. W miejscu, gdzie znajdowały się kiedyś schody zewnętrzne i nieistniejące już wiatrołapy powstała weranda. Dodała, że stan prawny budynku nie jest rozstrzygnięty, w sądzie toczy się w sprawa o zniesienie współwłasności. Odwołująca się wnosiła w związku z tym o zawieszenie postępowania administracyjnego, ale otrzymała "odpowiedź negatywną". Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że podczas przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2012 r. oględzin na nieruchomości przy ul. A 4 w Ł., budynek mieszkalny zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości jest budynkiem jednorodzinnym, wybudowanym metodą tradycyjną (ściany z cegły ceramicznej, strop drewniany, dach drewniany pokryty papą). Według oświadczenia Ł. P., w 2004 r. na skutek zawalenia się części dachu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A 4A, ojciec (nieżyjący W. B.) dokonał wymiany konstrukcji dachu na swojej części nieruchomości, dokonując zgłoszenia wykonanego remontu dachu w Urzędzie Dzielnicowym Ł.. W czasie wykonania remontu dachu, część budynku została podwyższona o około 30-40cm. W wyniku remontu powstały 3 pokoje i w.c. Wysokość pomieszczeń poddasza wyniosła 2,17-3,40. Ponadto, dobudówka do budynku mieszkalnego została wykonana w 2009 r. i nie była zgłoszona do organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak również nie była wydana decyzja o pozwoleniu na jej budowę. Poza tym, toczy się postępowanie sądowe o dokonanie podziału budynku. Podczas przeprowadzonych z kolei w dniu 18 lutego 2013 r. oględzin na nieruchomości przy ul. A 4/4a organ I instancji stwierdził, że w budynku mieszkalnym wykonano następujący zakres robót budowlanych: zamurowano drzwi z korytarza po lewej stronie do pomieszczeń na parterze części zawalonej budynku, zamurowano drzwi z korytarza po lewej stronie do pomieszczeń na piętrze części zawalonej budynku, w wyniku czego brak jest w chwili obecnej wejścia do części zawalonej budynku, wykonano schody z poziomu parteru na poddasze w konstrukcji drewnianej (jednobiegowe), istniejące zostały rozebrane (wg. informacji ze względu na zły stan techniczny. Wspomniane roboty budowlane wykonano w 2009 r. Ponadto, podniesiony został dach oraz wymieniono całą więźbę dachową (w 2004 r.). Wykonano rozbudowę budynku o werandę w roku 2009. Rozbudowa została wykonana w konstrukcji tradycyjnej murowanej, dach dwuspadowy, ściany ocieplone styropianem, brak tynku. Na wykonanie przebudowy, nadbudowy i rozbudowy W. B. nie występował o pozwolenie na budowę. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową części istniejącego budynku mieszkalnego oraz roboty polegające na wybudowaniu schodów i zamurowanie otworów drzwiowych zostały rozdzielone przez organ I instancji do odrębnych postępowań. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobowiązał na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2013 r. sporządzonej w trzech egzemplarzach przez odpowiednio uprawnione osoby oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych związanych z wykonaniem schodów w konstrukcji drewnianej z poziomu parteru na poddasze oraz zamurowaniem dwóch otworów drzwiowych, dotyczącej prawidłowości wykonania samowolnie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4/4a. Postanowienie, po rozpatrzeniu zażalenia E. K. zostało przez organ wyższego stopnia uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Z kolei postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał Ł. P., E.K., J. J. oraz R. K., wstrzymać roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz przedłożyć w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tj. 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że niewykonanie przez zobowiązanych obowiązku obligowało organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu powiatowego, wyrażone w skarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów brak jest przesłanek mogących mieć wpływ na podjęcie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Ł. P., uznając ją za krzywdzącą. Wyjaśniła, że jest jedyną spadkobierczynią po swoich rodzicach, w tym ojcu, który zmarł [...] Dodała, że jej ojciec w swojej części nieruchomości przy ul. A 4 dokonywał jedynie prace ratujące budynek przed dewastacją. Ponadto, już w 2001 r. organ powiatowy zobowiązał jej ojca do wyłączenia z użytkowania części nieruchomości 4a i nakazał zabezpieczenie wszystkich otworów (decyzja z dnia [...] nr [...]). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uczestniczka J. J. przyłączyła się do skargi, podnosząc, iż poza stronami niniejszego postępowania jest jeszcze kilkoro współwłaścicieli nieruchomości, którzy dysponują postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku. Uczestniczka E. K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostaje, iż roboty budowlane prowadzone przez poprzednika prawnego skarżącej przy budynku mieszkalnym, położonym w Ł., przy ul. A 4/4a wykonywane były bez stosownych pozwoleń organów administracji architektoniczno – budowlanej. Jest również niekwestionowane, że roboty te wykonywane były w latach 2004-2009. Ustalony wszakże zakres wspomnianych robót i związany z tym obowiązek rozbiórki, jak również ustalony przez organy krąg adresatów decyzji rozbiórkowej budzi wątpliwości. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest decyzja rozbiórkowa, obejmująca "nabudowaną" i rozbudowaną część budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie opisanej wyżej nieruchomości. Jej wydanie pozostawało konsekwencją dokonanych przez organ ustaleń, związanych z wykonaniem wspomnianych robót bez stosowanego pozwolenia na budowę oraz zaniechań stron postępowania w toku podjętych czynności legalizacyjnych. Co do zasady podzielić należy zatem stanowisko organów obu instancji, iż w sytuacji niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 powołanej ustawy, jednakże wymaga to od organów precyzyjnego i jednoznacznego określenia obiektu (lub jego części) podlegających rozbiórce. Prawidłowo wydany nakaz rozbiórki powinien precyzyjnie określać obiekt budowlany lub jego część, podlegającą rozbiórce, zaś z uzasadnienia decyzji powinno jednoznacznie wynikać, dlaczego organ określił taki a nie inny zakres rozbiórki. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z dnia 16 stycznia 2014r., sygn.akt II SA/Kr 1257/13 oraz we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013r., sygn.akt II SA/Wr 729/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie sprawy stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103). W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja taka może być niewykonalna. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44086). Kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja rozbiórkowa posiada wady, wynikające z niepełnego, przeprowadzonego z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., postępowania wyjaśniającego. Organy nieprecyzyjnie określiły bowiem zarówno rodzaje robót wykonanych w ramach samowoli budowlanej (wymiana konstrukcji dachu i podwyższenie "części budynku o około 30-40 cm", "dobudówka do budynku mieszkalnego"), jak również przedmiot rozbiórki ("nabudowana i rozbudowana część – o wymiarach zewnętrznych 3,5 x 3,46 m – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A 4/4a"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż rozebrana ma zostać część nadbudowana, lecz nie jest jasne jaka to część, jakiej wielkości, w której części obiektu zlokalizowana. Te same wątpliwości dotyczą części "rozbudowanej", określanej też w uzasadnieniu decyzji zamiennie "dobudówką" lub "przybudówką". W rozstrzygnięciu decyzji nakładającym obowiązek rozbiórki konieczne jest natomiast zamieszczenie szczegółowych parametrów obiektów lub ich części, które mają podlegać rozbiórce i konkretnej ich lokalizacji. Precyzyjne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie nałożonego obowiązku jest konieczne również z tego powodu, że organ ma obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku przez osobę zobowiązaną, a w razie braku dobrowolnego wykonania, spowodowania jego wykonania w drodze egzekucji. Organ winien też rozważyć i należycie uzasadnić wybór adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane, w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor lub też jego następca prawny. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011r., sygn.akt II SA/Sz 868/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie, obowiązek ten został nałożony na współwłaścicieli obiektu (dodatkowo - wedle informacji uzyskanych podczas rozprawy - zaledwie niektórych), w tym także na osoby nie mające rzeczywistej możliwości jego wykonania (wobec braku możliwości wejścia do obiektu). Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza natomiast w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012r., sygn.akt II SA/Po 753/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny uwzględnić sformułowane wyżej poglądy prawne oraz w sposób należyty przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, z udziałem wszystkich stron postępowania. a.tp.