II SA/Łd 54/11

Dnia 10 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 roku sprawy ze skargi R. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian stanu wody na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18.lipca 2001r. - Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak:, [...], którą organ pierwszej instancji nakazał K. i R. Ł., właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości N., przywrócenie poziomu gruntu na w/w działce do stanu poprzedniego w terminie do dnia 31.stycznia 2011r. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że w dniu 13.listopada 2007 r. J. O. zgłosił, iż na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości N., w gminie S., której jest właścicielem doszło do naruszenia stosunków wodnych przez K. i R. Ł., właścicieli sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym nr [...]. Owo naruszenie spowodowane było realizacją inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości. Inwestorzy dokonali na granicy działek nr [...] i [...] podwyższenia terenu działki o ok. 0,5 m, co spowodowało zatrzymanie naturalnego odpływ wód opadowych z terenu działki nr [...]. Ponadto J. O. wskazał, że podczas opadów deszczu jego nieruchomość jest systematycznie podtapiana, co w istotnym zakresie zagraża ujęciu wody (studni), które zlokalizowane jest na działce. Podczas oględzin z dnia 11.stycznia 2008r., organ pierwszej instancji stwierdził, iż faktycznie istnieje problem, związany z odprowadzaniem wody opadowej nie tylko z działki J. O., ale także z nieruchomości sąsiednich. K. Ł. wskazała wówczas, że powstałe podwyższenie terenu posiada spad, który uniemożliwia spływ wody na stronę sąsiada. Następnie Wójt Gminy S. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], w której nakazał K. i R. Ł. przywrócenie poziomu gruntu na działce nr [...] do stanu poprzedniego w terminie do dnia 30.listopada 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] powyższą decyzję uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc, iż w odwołaniu R. i K. Ł. wskazali, że na działce został wzniesiony betonowy płot na fundamencie, który zapobiega spływaniu wody na nieruchomość J. O. Ich zdaniem zatem, stosunki wodne nie są już naruszane. Kolegium za celowe uznało również rozważenie potrzeby zasięgnięcia opinii biegłego w przedmiocie wpływu wybudowanego betonowego płotu na fundamencie na istniejące stosunki wodne na grunty sąsiednie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] wskazaną na wstępie decyzję znak: [...], w której ponownie nakazał K. i R. Ł. przywrócenie poziomu gruntu na działce o nr [...] do stanu pierwotnego w terminie do dnia 31 stycznia 2011 r. Organ pierwszej instancji wskazał, iż podstawą decyzji była opinia biegłego, która jednoznacznie potwierdziła istotne naruszanie stosunków wodnych na działce [...], a zdaniem Wójta Gminy S., wobec tego istnieje realne zagrożenie jej zalewania podczas długotrwałych lub nawalnych opadów, a także podtapiania w wyniku roztopów oraz innych mniej intensywnych, ale długotrwałych opadów. Ponadto wskazano, że betonowy płot na fundamencie postawiony na granicy działek nie ma bezpośredniego wpływu na zalewanie działki nr [...], ale może utrudniać grawitacyjny spływ wód. Ponadto organ stopnia podstawowego wziął także pod uwagę fakt, iż K. i R. Ł. zobowiązali się do dobrowolnego usunięcia wywyższenia ziemi i przywrócenia odpowiedniego poziomu gruntu na działce nr [...], który, jak twierdzili, powstał w wyniku robót ziemnych, związanych z budową budynku mieszkalnego, z chwilą ukończenia przez nich wszelkich robót konstrukcyjnych. W/w etap budowy został zakończony. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i R. Ł. wskazując, że ich zdaniem bezpośrednią przyczyną złego odpływu wód z przedmiotowych nieruchomości jest złe utrzymanie rowów melioracyjnych, likwidacja przepustów podczas budowy chodnika oraz brak miejsc odbioru wód opadowych. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że biegły z zakresu stosunków wodnych sporządził we wrześniu 2010 roku opinię, w której jednoznacznie ustalił, iż istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy podwyższeniem poziomu gruntu przez odwołujących się na działce nr [...] a szkodą, która występuje na działce sąsiedniej nr [...], należącej do J. O. Na mapie, stanowiącej załącznik nr 2.1 do opinii, dotyczącej orientacyjnych kierunków spływu wód, biegły wskazał, iż naturalny spływ wody zarówno z działki nr [...], należącej do J. O., a także z działek sąsiadujących z nieruchomością odwołujących się przebiega właśnie przez działkę nr [...], należącą do R. i K. Ł. Zatem podwyższenie poziomu działki przez odwołujących się spowodowało zablokowanie odpływu wód powierzchniowych z działki [...] w kierunku wschodnim, na działkę [...] i utworzenie na części działki [...] niecki bezodpływowej. Organ wskazał, iż nie budzi wątpliwości ustalenie, że do naruszenia stosunków wodnych na gruncie J. O. doszło na skutek zmian na gruncie R. i K. Ł., szkodliwie oddziałujących na grunt sąsiedni. Kolegium podkreśliło, że decydujące znaczenie ma naturalne ukształtowanie terenu, na którym są położone zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...], które determinuje spływ wód, zaś ingerencja odwołujących się polegająca na wywyższeniu swojej nieruchomości o ok. 50 cm, doprowadziła do naruszenia istniejącej na tym terenie równowagi. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zarzut odwołujących, który wskazuje, iż bezpośrednią przyczyną złego odpływu wód z przedmiotowych nieruchomości jest złe utrzymanie rowów melioracyjnych, likwidacja przepustów oraz brak miejsc odbioru wód opadowych, nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia, bowiem do chwili obecnej żadna ze stron nie skarżyła się na zalewanie nieruchomości ze względu na fakt, iż w/w urządzenia nie spełniają swojej funkcji albo mimo tego, że są potrzebne, zostały zlikwidowane. Zdaniem organu, nawet jeżeli rowy melioracyjne spełniałyby swoje zadanie, to z uwagi na powstałą nieckę, woda z nieruchomości J. O. nie odpływałaby albo spływ następowałby w bardzo ograniczonym zakresie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. i K. Ł. szeroko opisując dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymali swoje stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu. Na rozprawie w dniu 10.marca 2011r. skarżący R. Ł. podniósł, iż częściowo wywiózł już nawiezioną ziemię. Jak oświadczył, nie zamierza usuwać pozostałej, ponieważ woda opadowa będzie wówczas stała na jego nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem jego nieważności. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze S. utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy S. nakazującą K. i R. małżonkom Ł. "właścicielom działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w N. przywrócenie poziomu gruntu na w/w działce do stanu poprzedniego w terminie do dnia 31.stycznia 2011r.", nie wskazując na czym owo przywrócenie ma polegać, jak również nie określając stanu poprzedniego, do którego przywrócenie ma doprowadzić. Tymczasem zgodnie utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja organu, nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania się, powinna ten obowiązek wyrazić precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, jest to bowiem niezbędne z uwagi na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2/94 oraz z dnia 4.kwietnia 2007r., sygn.akt II OSK 581/06, niepubl., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazanego kryterium precyzyjności, jednoznaczności i jasności omawiana decyzja natomiast nie spełnia, co stanowi o jej niewykonalności. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja zawiera odniesienie do bliżej nieokreślonego " stanu poprzedniego". Odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez "stan poprzedni" nie daje ani decyzja, ani jej uzasadnienie, ani też w istocie materiał zgromadzony w aktach sprawy. Wskazane mankamenty powodują niemożność wykonania tak nałożonego obowiązku zarówno w chwili jego stanowienia, jak i egzekwowania, skutkującym stwierdzeniem jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Dodatkowo, postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Nie upoważnia także organu do wyznaczania takiego terminu. Konsekwencją niewywiązania się z nałożonego obowiązku po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jego wykonania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14.stycznia 2010r.,m sygn.akt II SA/Bd 995/09, niepubl. dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) W tym zakresie zatem zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte było wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na brak podstawy prawnej do wyznaczenia skarżącym terminu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu wody ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne). Podzielić przy tym należy, dominujące w orzecznictwie stanowisko, iż przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie, rozumianego jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. (por. np. powołany również w treści zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.marca 2008r., sygn.akt II OSK 160/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 466152). W rozpoznawanej sprawie, w świetle sporządzonej w toku postępowania administracyjnego a niekwestionowanej przez strony opinii biegłego, fakt naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] na skutek podwyższenia terenu działki nr [...] (będącej własnością skarżących), wydaje się nie budzić wątpliwości. Jego konsekwencją jest zaś nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne na właściciela gruntu, skoro spowodowane przezeń zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W tym kontekście zatem, kwestie drożności przepustów pod nasypem drogowym czy też sprawności funkcjonowania urządzeń melioracji szczegółowych nie mają znaczenia dla oceny wskazanych powyżej obowiązków właściciela gruntu. O ile wszakże, skutkiem realizacji inwestycji drogowej była zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie jest wykluczone przeprowadzenie stosownego postępowania w tym zakresie, jeśli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy odrębne. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (służących regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami - art.70 w zw. z art.73 ust.1 pkt 1a ustawy Prawo wodne) należy natomiast do zainteresowanych właścicieli gruntów lub spółki wodnej, jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki (art.77 ust.1 ustawy Prawo wodne). Organ gminy nie jest przy tym właściwy do rozstrzygania sporów związanych z niewykonywaniem lub też nienależytym wykonywaniem obowiązków w tym zakresie (art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na kwalifikowane wady obu rozstrzygnięć. Po myśli art. 152 p.p.s. orzeczono zaś o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego przez nich wpisu sądowego. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, właściwie i precyzyjnie określić obciążający właścicieli gruntu obowiązek, biorąc pod uwagę katalog możliwości przewidzianych w art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne (przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom). Dokonany wybór winien mieć przy tym należyte uzasadnienie. m.o.