II SA/Łd 542/13

Dnia 30 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą w R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia A z siedzibą w R., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych. Jak wynika z dokumentów, załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych przez Polską Telefonię Komórkową "B" z siedzibą w W. na istniejącej wieży ciśnień, usytuowanej w R. przy ul. A nr 9a, na działce Nr ewid. 177/2. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, związanych z montażem urządzeń, wchodzących w skład instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej, których wykonywanie stwierdzono w czasie oględzin. Organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie A z siedzibą w R. wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż organ pierwszej instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego, a w szczególności nie dopuścił dowodu dotyczącego instalacji na tym samym obiekcie innej anteny przez innego operatora telefonii komórkowej. Przedstawiciel Stowarzyszenia nie został dopuszczony do udziału w wizji, przeprowadzonej przez organ dnia 12 października 2010 roku. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy terenu dla lokalu gastronomicznego wraz z adaptacją wieży ciśnień. Wzniesienie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonywania kontroli w trakcie realizacji robót budowlanych pod kątem zgodności inwestycji z zagospodarowaniem terenu, jak i wymaganiami ochrony środowiska. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż podczas oględzin przeprowadzonych dnia 12 października 2010 roku organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych, polegających na montażu dwóch rusztów pod szafy telekomunikacyjnej BTS na nieczynnej wieży ciśnień. Inwestor okazał, dokonane w organie administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenie z dnia 17 maja 2010 roku zamiaru wykonania robót związanych z montażem urządzeń wchodzących w skład instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej "C" wraz z projektem technologicznym, stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Okoliczność tę potwierdzają także dokumenty uzyskanie od organu administracji architektoniczno – budowlanej. Strony postępowania miały możliwość zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Jak wynika z projektu budowlanego, załączonego do zgłoszenia, w skład stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzą 3 maszty antenowe o wysokości 3 m posadowione na wieży ciśnień oraz urządzenia sterujące BTS umiejscowione na ruszcie wykonanym z C120 podwieszonym do ścian wieży za pomocą wieszaków wykonanych z L50x50x5 oraz daszków z siatki metalowej (szt. 8) podwieszonych do ścian wieży za pomocą zawiesi. Zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Bez wątpienia do takich należą anteny nadawcze stacji bazowych telefonii, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, roboty te nie wymagają też zgłoszenia właściwemu organowi. Do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma także zastosowania przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, sporządzonego przez uprawnione osoby wynika, że inwestycja ta nie znajduje się na żadnym z obszarów Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 i nie będzie na nie oddziaływać. Inwestycja nie kwalifikuje się także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ujętych w przepisach szczególnych. Konkludując organ wskazał, iż bezprzedmiotowe jest dalsze prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na obiekcie nieczynnej wieży ciśnień, co słusznie stwierdził organ pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podniósł, iż postępowanie w sprawie nielegalnej budowy stacji bazowej przez innego operatora telefonii komórkowej na tym samym obiekcie, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Obawy strony co do stanu technicznego wieży ciśnień, w ocenie organu, są nieuzasadnione. Organ pierwszej instancji po powzięciu informacji o tym, że stan techniczny obiektu – wieży ciśnień, stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W toku tego postępowania wydano postanowienie nakładające na właściciela nieruchomości, obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej, dotyczącej stanu technicznego obiektu, a po jej złożeniu, organ w drodze decyzji nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. W wyniku oględzin organ stwierdził, że roboty budowlane, mające na celu usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, zostały wykonane. W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie A z siedzibą w R. wniosło o jej uchylenie z uwagi na niewyjaśnienie sprawy i rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem autora skargi, dla działki, na której znajduje się wieża ciśnień została wydana "decyzja na budowę lokalu gastronomicznego", a inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę, ani nie nastąpiła formalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na nośnik anten telefonii komórkowej. Budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przyjęto w ramach zgłoszenia, gdy tymczasem przepisy Prawa budowlanego wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest zgodne z prawem twierdzenie organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, iż strona skarżąca po zapoznaniu się z dokumentacją nie zgłosiła uwag. Organy orzekając w sprawie, pominęły dowody w postaci ekspertyz sporządzonych w roku 1986 i 1993 na zlecenie ówczesnego właściciela nieruchomości, jak i ekspertyzy sporządzonej przez inwestora w wykonaniu postanowienia organu pierwszej instancji. Z ekspertyz sporządzonych w roku 1986 i 1993 wynika, że wieża ciśnień nadaje się wyłącznie do rozbiórki, gdyż zagraża bezpieczeństwu otoczenia. W całej procedurze nie było konsultacji z mieszkańcami. Stowarzyszenie podniosło również, iż Wojewoda wydał postanowienie Nr [...] o stwierdzeniu nieważności swojej decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw spawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej PTK B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził jedynie swoją niewłaściwość w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 września 2011 roku, sygn. akt: II SA/Łd 522/11, oddalił skargę Stowarzyszenia A z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżącego Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II OSK 2589/11, uchylił wyrok pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Innymi słowy, sąd administracyjny to podmiot sprawujący kontrolę administracji publicznej, a nie podmiot wykonujący administrację publiczną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie ponownie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 września 2011 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po raz kolejny rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Opierając się na treści uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż organ administracji przyjął, że do inwestycji, której dotyczy sprawa, art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie ma zastosowania, gdyż nie jest to żadna z inwestycji wymieniona w tym przepisie. Ustalenie to jednakże nie opierało się na samodzielnej analizie ustalonych przez organ administracji faktów związanych z zakresem i parametrami inwestycji, lecz wynikało z powtórzenia wniosków przygotowanego przez inwestora opracowania pod tytułem Kwalifikacja przedsięwzięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, żaden przepis prawa nie pozwala na przyjęcie, że tego rodzaju dokument ma szczególną moc dowodową, polegającą na tym, że organ administracji jest zwolniony z samodzielnego rozstrzygnięcia istotnego prawnie zagadnienia, mianowicie tego czy inwestycja należy do jednej z tych, które wymieniono w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwalifikacja przedsięwzięcia nie jest niczym innym jak twierdzeniem strony postępowania (inwestora) o parametrach planowanej inwestycji. Organ administracji powinien zatem był, uwzględniając te parametry, samodzielnie ocenić czy inwestycja ta jest wymieniona w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, czy też nie. Na tej podstawie należy zatem przyjąć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że sposób działania organu administracji spowodował, iż brak było jego własnych ustaleń faktycznych potrzebnych do rozstrzygnięcia zagadnienia czy inwestycja należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ nie poczynił w niniejszej sprawie ustaleń o charakterze istotnym dla rozstrzygnięcia, co poskutkowało uznaniem, że umorzenie postępowania okazało się w obliczu materiałów załączonych do akt administracyjnych przedwczesne. Należy także zwrócić uwagę, że poza zakresem zainteresowania organu była także kwestia szczegółowego ustalenia odległości inwestycji od miejsc dostępnych dla ludności. Wyjaśnienie takie było zaś konieczne, gdyż ze wspomnianej Kwalifikacji (tabele na str. 4) wynika, że na azymucie 185º w odległości do 150 m od środka elektrycznego znajduje się zabudowa o wysokości 15 m, a minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania przy pochyleniu 5º wyniesie 14,9 m, zaś przy pochyleniu 8º wyniesie 7,1 m nad poziomem terenu. Wprawdzie z rysunku nr 4b wynika, że te minimalne wysokości dotyczą końca odcinka 150 m, a zabudowa nie znajduje się na końcu tego odcinka, co powoduje, że oś główna wiązki promieniowania będzie przechodzić, w zależności od kąta pochylenia, na wysokości 7,5 lub 4,2 m nad najwyżej położoną częścią budynku, to jednakże nie jest to wystarczające do stwierdzenia, że w odległości nie większej niż 150 od środka elektrycznego nie będzie miejsc dostępnych dla ludności. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, znaczenie określenia "miejsce dostępne dla ludności" musi być interpretowane z uwzględnieniem art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 ze zm.), a więc jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Jeżeli więc teren, na którym stoją obecnie budynki o wysokości 15 m, nie jest dotknięty ograniczeniami, co do wysokości zabudowy, to musi on być uznany za miejsce dostępne dla ludności, gdyż nie można wykluczyć zgodnej z prawem rozbudowy budynku, powodującej jego podwyższenie do takiej wysokości (większej niż 4,2 m od obecnej), że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny będą znajdować się miejsca dostępne dla ludności. Skład orzekający zauważył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (wyrok z dnia 31 maja 2010 roku, II OSK 719/09). Zatem, ustalenie, że miejsce, w którym znajdują się budynki mieszkalne, jest miejscem niedostępnym dla ludności, wymaga wyjaśnienia czy obowiązujące przepisy, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli obowiązuje na tym terenie, zawierają ograniczenia dotyczące wysokości budynków. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku zakwestionował także pogląd, iż inwestycja, której dotyczy sprawa, z tego powodu, że dla jej realizacji nie było wymagane pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647) nie wymagała także uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym poglądzie bowiem nie uwzględniono treści art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i, co za tym idzie, faktu, iż inwestycja, której dotyczy sprawa, spowodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie NSA, art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być interpretowany niezależnie od art. 50 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Z ostatnio powołanego przepisu wynika (na zasadzie wnioskowania z przeciwieństwa), że wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmieniają jego formę architektoniczną. Posługując się tą samą metodą można przyjąć, że z tego przepisu wynika, iż także inwestycje, które są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście, wynikające z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakoby generalne zwolnienie inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę także z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, generalnym zwolnieniem nie jest. Nie dotyczy ono bowiem tych inwestycji, które na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tych wszystkich względów, uznając że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LS