II SA/Łd 547/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]., nr [...], znak [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) wymierzył Gminie K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w wysokości 40.000,00 zł. W jego uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Gmina K. wybudowała mechaniczno-biologiczną oczyszczalnię ścieków wraz z przyłączem wodociągowym i przyłączem energetycznym oraz odprowadzeniem ścieków oczyszczonych do rzeki W. Podczas oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2011 r. w związku z pisemną informacją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. z dnia [...] o eksploatowaniu przedmiotowej oczyszczalni ścieków bez pozwolenia na użytkowanie stwierdzono, że: na terenie inwestycji słychać działające urządzenia; w reaktorze biologicznym widoczne są ścieki, działają również urządzenia powodujące ich przepływ; w obrębie urządzeń zgromadzone są zbiorniki, częściowo opróżnione; w umieszczonym na poziomie parteru kontenerze umieszczona jest rura z PCV z fartuchem, do którego spada osad stały z urządzeń na poziomie antresoli; na dnie przyczepy pod rurą wychodzącą z budynku występuje stały osad z oczyszczania; w miejscu ujścia ścieków oczyszczonych do rzeki W. widoczny jest odpływ ścieków do rzeki, a w studzience pomiarowej z rurą PCV biegnącą od strony oczyszczalni widoczny jest odpływ ścieków; w pomieszczeniu dmuchaw, na liczniku ścieków stwierdzono pomiar 7638 m3. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podniósł, że inwestor w myśl art. 55 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zobowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem na wzniesienie oczyszczalni ścieków wymagane jest pozwolenie na budowę, a nadto tego rodzaju inwestycja zgodnie z załącznikiem do ustawy zaliczona została do XXX kategorii obiektu. W dalszej części uzasadnienia organ, przytaczając regulację art. 59f ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że skoro obiekt zalicza się do XXX kategorii to wysokość kary stanowi iloczyn: stawki opłaty (s) - 500 zł, która podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, współczynnika kategorii obiektu (k), który dla obiektów XXX kategorii wynosi – 8, współczynnika wielkości obiektu (w) dla wydajności obiektu w m3 /h poniżej 50 wynoszącego – 1, co w sumie daje karę w wysokości 40.000,00 zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina K. wniosła o jego uchylenie i umorzenie w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Strona podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że rozruch oczyszczalni jest tożsamy z jej użytkowaniem oraz naruszenia przepisów prawa procesowego: a) art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 11071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszenia ewentualnych żądań; b) art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy a w szczególności zakresu pojęciowego zwrotów "rozruch oczyszczalni" i "użytkowanie oczyszczalni"; c) art. 8 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie, bowiem wniosek Gminy K. z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie został rozpatrzony dopiero w dniu 28 kwietnia 2011 r. bez uprzedniego powiadomienia strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie; d) art. 9 k.p.a., poprzez brak informacji o okolicznościach faktycznych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia. Według organu w dniu 22 marca 2011r. oczyszczalnia nie była użytkowana, natomiast w dniu 14 kwietnia 2011r. była już użytkowana, mimo, że w obu tych datach faktycznie trwał rozruch oczyszczalni w celu użytkowania; e) art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek do nałożenia kary w kontekście pisma Gminy K. z dnia 26 kwietnia 2011 r. wyjaśniającego pojęcia "rozruch" i "użytkowanie" tej konkretnej oczyszczalni; f) art. 77 k.p.a., poprzez wszczęcie i wydanie zaskarżonego postanowienia w czasie, gdy jednocześnie trwało postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zakończone decyzją wydaną w tym samym dniu, co kwestionowane postanowienie. Po rozpatrzeniu wspomnianego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w dniu 1 marca 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Gminy K., opatrzony datą 5 stycznia 2011 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W wyniku obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej w dniu 22 marca 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ustalił, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, jednakże inwestor dokonał istotnych i nieistotnych odstępstw od tego pozwolenia. W dniu kontroli nie stwierdzono przystąpienia do użytkowania, natomiast oceniono, że obiekt nie nadaje się do użytkowania. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 14 kwietnia 2011 r., organ I instancji ustalił, że mechaniczno-biologiczna oczyszczalnia ścieków wraz z przyłączem wodociągowym i przyłączem energetycznym jest użytkowana. Obecni w trakcie oględzin przedstawiciele Gminy K. oświadczyli, że oczyszczalnia ścieków nie jest użytkowana, lecz pozostaje w rozruchu technologicznym od dnia 13 sierpnia 2010 r., ponieważ nie zostały jeszcze osiągnięte wszystkie parametry obiektu określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Do oczyszczalni dostarczana jest minimalna ilość ścieków jako pożywka dla złoża biologicznego. Przedstawiciele Gminy stwierdzili ponadto, że gospodarstwa domowe zostaną podłączone do kanalizacji dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oczyszczalni. Wyjaśnili także, że rozruch technologiczny jest częścią składową całego zadania inwestycyjnego. Sporządzony z dokonanych czynności protokół został podpisany bez uwag przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach. W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przytoczył treść przepisów art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wywodząc, że przed przystąpieniem do rozruchu technologicznego strona winna legitymować się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Jak wynika z akt sprawy do rozruchu technologicznego przedmiotowej oczyszczalni ścieków inwestor przystąpił w październiku 2010 r., a z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie wystąpił dopiero w dniu 1 marca 2011 r. w trakcie wielomiesięcznego użytkowania obiektu. W tej sytuacji argumenty podniesione przez stronę w złożonym zażaleniu nie mogą mieć wpływu na zmianę rozstrzygnięcia. Reasumując organ II instancji stwierdził, że ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wymierzenie Gminie K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w wysokości 40.000,00 zł. Kara określona w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowy obiekt zalicza się do XXX kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca ustalił współczynnik kategorii (k) 8,0, współczynnik wielkości (w) przy wydajności oczyszczalni mniejszej niż 50 m3/h - 1,0, zaś stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (s x k x w x 10 = 500 zł x 8,0 x 1,0 x 10 = 40.000 zł), co w sumie dało kwotę 40.000,00 zł. Na marginesie organ dodał, że stronom na każdym etapie postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., został zagwarantowany czynny udział. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina K. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć i umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i 107 k.p.a. Zdaniem Gminy K., organ II instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a ponadto błędnie ustalił, że inwestor z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wystąpił dopiero w dniu 1 marca 2011 r. w trakcie wielomiesięcznego użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. 270 z 2012 r., powoływanej dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania oraz normy prawa materialnego w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca Gmina wybudowała oczyszczalnię ścieków - obiekt zaliczony do kategorii XXX, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Decyzją wspomnianą nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z wnioskiem o jego udzielenie inwestor wystąpił w dniu 1 marca 2011r. (data wpływu do organu pisma opatrzonego datą 5 stycznia 2011r.); w dniach 22 marca 2011r. i 5 kwietnia 2011r. przeprowadzone zostały: kontrola obowiązkowa i oględziny obiektu, podczas których nie stwierdzono jego użytkowania. W dniu 28 kwietnia 2011r. Gmina uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Jednocześnie w związku z informacją, uzyskaną z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. w dniu 14 kwietnia 2011r. przeprowadzono kolejne oględziny obiektu, odnotowując, iż mechaniczno-biologiczna oczyszczalnia ścieków w R. jest użytkowania. Postanowieniem z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na inwestora karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie podzielił bowiem stanowiska inwestora, iż korzystanie z obiektu miało wyłącznie charakter rozruchu technologicznego, koniecznego dla sprawdzenia prawidłowości jego wybudowania w związku ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Zgodnie zaś z treścią art. 55 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Zgodnie natomiast z treścią art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak legalnej definicji pojęcia użytkowanie upoważnia do jego rozumienia w znaczeniu potocznym, gdzie użytkowanie oznacza używanie czegoś, korzystanie z czegoś, eksploatację. Jednakże to, czy rzeczywiście w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, będzie zależało od ustaleń w każdej konkretnej sprawie. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010r., sygn.akt II OSK 499/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746583 oraz z dnia 16 grudnia 2009r., sygn.akt II OSK 1042/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 582848 ). Przy czym, co najistotniejsze, ocena spełnienia tej przesłanki uzależniona jest od indywidualnych cech każdej sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju zrealizowanej inwestycji. Ta zaś w niniejszej sprawie dotyczy oczyszczalni ścieków, stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie chodzi zatem o obiekt, w którym funkcjonują określone urządzenia, z których korzystanie jest przejawem jego użytkowania. Chodzi o budowlę, będącą zespołem szeregu elementów (jak w niniejszej sprawie pompowni głównej ścieków surowych ze stacją pomp zatapialnych, punktów zlewowych ścieków i osadów dowożonych, stacji mechanicznego podczyszczania ścieków, bioreaktorów osadów, zbiornika magazynowego osadu nadmiernego, stacji odwadniania osadów z wirówką, studzienki pomiarowej ścieków oczyszczonych) stanowiących całość technologiczną, będącą nadto instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. nr 25 z 2008r., poz. 150 ze zm.). Nie można więc odmówić racji skarżącej Gminie, iż prawidłowy i należycie udokumentowany wniosek o pozwolenie na użytkowanie winien być poprzedzony sprawdzeniem prawidłowości wykonania (w tym także funkcjonowania) elementów, stanowiących części składowe obiektu (budowli), będącego przedmiotem inwestycji. Zgodnie zresztą z treścią art. 57 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. protokoły badań i sprawdzeń. Wydaje się oczywiste, iż wymogi te odnoszą się do prawidłowości wykonania i funkcjonowania obiektu, którym w niniejszej sprawie jest oczyszczalnia ścieków. Spełnienie wymagań ochrony środowiska w zakresie wykonania wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; zastosowania odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji; uzyskania wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska; dotrzymywania na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji, warunkuje oddanie obiektu budowlanego do użytkowania (art. 76 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, ostatnim etapem, na którym można powstrzymać wystąpienie negatywnych zmian w środowisku, jest oddanie do użytkowania nowo zbudowanych lub przebudowywanych obiektów budowlanych. Dlatego w art. 76 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wprowadzono zakaz oddania do użytkowania obiektów niespełniających wymagań ochrony środowiska. Realizacja tego celu może mieć miejsce w prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. (por. np. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do ustawy Prawo ochrony środowiska" dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex ). Skoro więc spełnienie powyższych wymagań warunkuje udzielenie pozwolenia na użytkowanie, sprawdzenie prawidłowości wykonania i funkcjonowania budowli (oczyszczalni ścieków będącej całością technologiczną), jest niezbędne dla skutecznego ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie. Tego rodzaju działania nie stanowią zatem nielegalnego użytkowania obiektu, w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, wykluczając tym samym możliwość wymierzenia kary, o której mowa w powołanym przepisie. Ustalenia organu w niniejszej sprawie sprowadzają się wyłącznie do konstatacji, iż oczyszczalnia w dacie oględzin w dniu 14 kwietnia 2011r. była użytkowana. Nie odnoszą się natomiast w żadnej mierze do argumentacji, prezentowanej przez stronę skarżącą, iż użytkowanie to miało charakter "rozruchu technologicznego", umożliwiającego sprawdzenie prawidłowości wykonania i działania oczyszczalni ścieków (budowli, objętej pozwoleniem na budowę). Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie dotknięte jest zatem brakami, które uzasadniają zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie pozostaje bez wpływu na prawidłowość procedowania w sprawie niniejszej. Nałożenie kary pieniężnej ma bowiem charakter obiektywny, związany z samym faktem przystąpienia do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, bez względu na jego przyczyny. Niezależnie od tego wszakże, w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w dacie sporządzenia pisma w tym przedmiocie (5 stycznia 2011r.). Prezentata na wspomnianym piśmie określa zaś datę wpływu wniosku do organu na dzień 1 marca 2011r. Zgodnie zaś z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.o.