II SA/Łd 547/18

Dnia 7 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 roku sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. a.tp. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr 81 w obrębie [...], w S. (wysokość zawieszenia wirnika - około 110 m, średnica wirnika - około 90 m, fundament wieży o wymiarach 18,6 m x 18,6 m posadowiony na głębokości 2,25 m). Kolegium wyjaśniło, że dnia 16 listopada 2011 r. J. L. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta S. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] r., znak: [...]. Wnioskodawca powołał się na zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. [...] lutego 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta S. odmówił uwzględnienia żądania J. L. z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. (postanowienie znak: [...]). Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem Burmistrz Gminy i Miasta S. w błędny sposób dokonał ustaleń w kwestii niezachowania ww. terminu przez wnioskodawcę. Burmistrz Gminy i Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, że Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji środowiskowej. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji J. L. wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej nie jest jeszcze przesądzone, ponieważ brak jest prawomocnego wyroku sądu, wobec tego organ powinien wznowić postępowanie. Odwołując się do treści art. 16 § 1, art. 145 § 1, art. 149 § 3 i 4 k.p.a. organ II instancji wyjaśnił, że odmowa wznowienia postępowania następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Dalej organ odwoławczy wskazał, że do przyczyn podmiotowych odmowy wznowienia postępowania zalicza się złożenie wniosku przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną, gdy jednostka wnosząca żądanie nie powołuje się na własny interes prawny, ale na obiektywne naruszenie interesu prawnego, lub złożenie go przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych bez udziału przedstawiciela ustawowego. Przeszkody przedmiotowe wznowienia postępowania to w szczególności złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony (dotyczy to w istocie jedynie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a.), gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, gdy decyzja (odpowiednio postanowienie) nie była ostateczna, gdy podnoszono inne zarzuty niż w art. 145 k.p.a., 145a k.p.a. i 145b k.p.a. W konsekwencji zatem odmowa wznowienia powinna nastąpić także w sytuacji, gdy w podaniu nie podano żadnej ustawowej podstawy wznowienia. Następnie Kolegium wskazało, że w dacie złożenia wniosku o wznowienie postępowania decyzja posiadała walor ostateczności. Z akt sprawy wynika również, że dnia 29 listopada 2011 r. J. L. wystąpił do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji środowiskowej. Organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017., znak: [...]. Prawidłowość rozstrzygnięcia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 881/17. W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy wskazują, że w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji, mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego, skoro dnia [...] czerwca 2017 r. została stwierdzona jej nieważność. Ponadto należy zauważyć, że stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie nieważności decyzji środowiskowej nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, skoro decyzja Kolegium dnia z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], jest ostateczna i wywołuje skutek prawny. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył J. L., zarzucając po pierwsze naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez dowolną, w miejsce swobodnej, ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że nie istnieje możliwość wznowienia postępowania wskutek braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego; po drugie naruszenie art. 102 k.p.a., poprzez podjęcie czynności nie mającej na celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego w czasie, gdy postępowanie w sprawie pozostawało zawieszone; po trzecie naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania podczas gdy istniała podstawa do jego obligatoryjnego zawieszenia, tj. rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. Pełnomocnik skarżącego podniosła, że postanowienie w przedmiotowej sprawie zostało przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zawieszone, nie zostało natomiast nigdy formalnie podjęte. Należy więc przyjąć, że Burmistrz Gminy i Miasta S. wydał postanowienie z dnia [...] r., znak: [...] w czasie, gdy przedmiotowe postępowanie pozostało zawieszone. Jako że nie była to czynność niezbędna w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, organ l instancji naruszył w sposób rażący przepis art. 102 k.p.a. Postanowienie SKO z dnia [...] r. również zapadło w czasie zawieszenia postępowania w sprawie. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie orzeczenia kończącego postępowanie jakim jest jego umorzenie jako bezprzedmiotowego niewątpliwie nie należy do czynności niezbędnych w rozumieniu art. 102 k.p.a. Nie jest zatem możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania bez podjęcia zawieszonego postępowania. Organ l instancji powinien zatem najpierw podjąć zawieszone postępowanie, a dopiero następnie orzec co do istoty sprawy. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazała, że organy naruszyły również art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem nie podjęły czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej skargą na decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji środowiskowej. Kolegium ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, że prawidłowość rozstrzygnięcia w tym zakresie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 881/17. Organy obu instancji tym samym naruszyły normę wynikającą z art. 77 kpa, albowiem materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wszechstronny. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem błędnie wskazał, że fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie nieważności decyzji środowiskowej nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone nie ma wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, argumentując, że decyzja Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. jest ostateczna i wywołuje skutek prawny. Przeciwnie, rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego ma kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania, należy uznać, że jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że poza sporem pozostaje fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie nie jest prawomocnie zakończone, a w konsekwencji jego ostateczny wynik pozostaje dla stron oraz organu nieznany. Wobec powyższego błędne jest stanowcze ustalenie organu, że w obrocie prawnym brak ostatecznej decyzji, mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego. Brak ten może być bowiem jedynie chwilowy, co uzasadnia zawieszenie postępowania z urzędu, a nie odmowę wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu wydania przez organ I instancji przedmiotowego postanowienia bez rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie nie stanowi to uchybienia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że procedowanie przez organy w sytuacji odpadnięcia przyczyny zawieszenia i niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie może być uznane zawsze za prawnie bezskuteczne tylko z tego powodu, że nie wydano postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie. Istotne znaczenie ma to, czy na skutek braku dokonania ww. czynności doszło do pogorszenia sytuacji prawnej stron. W aspekcie niniejszej sprawy nie można uznać, aby brak rozstrzygnięcia o podjęciu zawieszonego postępowania spowodował pogorszenie sytuacji prawnej J. L. Uczestnik postępowania A Sp. z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na jej bezzasadność z uwagi na brak przedmiotu procedowania (ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji, kończącej postępowanie, objęte wnioskiem o wznowienie). Odnosząc się natomiast do kwestii niepodjęcia zawieszonego postępowania wskazał, iż jest to okoliczność pozbawiona wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Na marginesie wskazał również, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2018r. wydana została nowa decyzja środowiskowa dla przedmiotowego przedsięwzięcia, posiadająca walor ostateczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zgodzić się bowiem należy z organami, iż nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawach, w których brak jest przedmiotu wznowienia tj. ostatecznej decyzji, kończącej postępowanie w sprawie, objętej żądaniem wznowienia, co uzasadnia wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Poza sporem pozostaje bowiem, iż ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., kończąca postępowanie, którego dotyczyło podanie skarżącego o wznowienie postępowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2017r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2017r. o stwierdzeniu nieważności opisanej wyżej decyzji środowiskowej. Decyzja wspomniana jest ostateczna, eliminując z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. ze skutkiem ex tunc. To zaś stanowi przeszkodę przedmiotową do wznowienia postępowania, w sprawie, w której brak jest decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie. Faktem jest, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został przed wydaniem decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej. Postępowanie nie zostało jednak wznowione, pozostając w fazie wstępnej, której celem było ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe lub podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Zatem ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, kończącej postępowanie w sprawie objętej żądaniem wznowienia, skutkować mogło jedynie odmową wznowienie postępowania. Faktem jest również, iż postępowanie (wstępne) zostało zawieszone, zaś rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia nie poprzedzono podjęciem zawieszonego postępowania. Jednakże biorąc pod uwagę charakter skarżonego postanowienie (odmowa wznowienia), okoliczność ta (abstrahując od kwestii prawidłowości owego zawieszenia), pozostaje bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonego postanowienia. Odmowa wznowienia postępowania ze swej istoty stanowi bowiem przeszkodę do procedowania w sprawie, której dotyczy podanie o wznowienie postępowania. Tym samym brak orzeczenia o "podjęciu zawieszonego postępowania", w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało formalnie wznowione, nie ma żadnego wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Nie jest w związku z tym zasadny zarzut naruszenia art.102 k.p.a., bowiem postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie zostało wydane w trybie przywołanego przepisu, a jak wyżej wskazano, wadliwości związane z niepodjęciem zawieszonego postępowania nie miały wpływu na treść orzeczenia ani sytuację procesową skarżącego z tym związaną. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w związku z ustaleniem, iż "nie istnieje możliwość wznowienia postępowania wskutek braku w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, mogącej być przedmiotem postępowania wznowieniowego", wiązanego z nieprawomocnością wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt II SA/Łd 881/17, oddalającego skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2018r., podnieść należy, iż kwestia ostateczności wspomnianej decyzji SKO, w dacie podejmowania skarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Okoliczność zaś, że jest ona przedmiotem oceny sądów administracyjnych pozostaje bez wpływu na jej wykonalność. Wskazać przy tym należy, iż obowiązująca procedura administracyjna przewiduje stosowne środki prawne, służące ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięć, wydanych w oparciu o inne decyzje czy orzeczenia sądów, które zostały następnie zmienione lub uchylone. Nie było zatem również podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się bowiem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania rozstrzygające było zaś, jak wyżej wskazano, ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie, objęte żądaniem wznowienia, na skutek stwierdzenia jej nieważności. Ta okoliczność też stanowiła przedmiot ustaleń i oceny organów orzekających w niniejszej sprawie. Kwestia natomiast prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 541/2018 i z dnia 14 marca 2018r., sygn. akt II OSK 1268/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to bowiem ten rodzaj orzeczenia sądu, który determinuje w ogóle możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wskazać przy tym trzeba, że odmienny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017r., sygn. akt I OSK 521/17, dotyczył zasadniczo odmiennego stanu faktycznego (zagadnień prawno-rzeczowych, związanych z komunalizacją nieruchomości, objętych postępowaniem) oraz odmiennych postępowań (nieważnościowych), w których rozstrzygnięcia regulowały uprawnienia właścicielskie stron postępowania. Wyrażony w nim pogląd nie odnosi się przeto do kwestii o charakterze procesowym, będących przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. dc