II SA/Łd 547/19

Dnia 25 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 roku sprawy ze skargi J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej J. W. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039-1040/00, w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego uprzednio wydanych aktów administracyjnych, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2007 r. wskazanych w jego treści dokumentów. Dalsze postępowanie było prowadzone w stosunku do wyżej wskazanej, jednakże w dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił w całości swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wskazując iż postanowienie to zostało skierowane do A. W., zaś obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J.W. W dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie nr [...], zmienione następnie w zakresie terminu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którym nakazał J.W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. A 30c w Ł. (działka nr 252/2, obręb ewidencyjny [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia ostatecznie w terminie do dnia 30 września 2013 r. wymienionych w jego treści dokumentów. Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na J.W. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nakazanym postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. W dniu 8 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na spornej nieruchomości i ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny ze stanem faktycznym. Ustalił także, że pomieszczenie gospodarcze (w którym zamontowany jest piec gazowy dwufunkcyjny c.o. i c.w.u.) znajdujące się w istniejącej części budynku mieszkalnego posiada wymiary 0,96 x 1,50m. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił dla J.W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo prowadzono postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Bezspornie bowiem samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana w latach 1992 - 1994, jednakże roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu – realizacja tynków wewnątrz, jak i na zewnątrz budynku oraz wykonanie podłóg wewnątrz rozbudowanego obiektu zostały wykonane w 1999 r. Jak dalej wyjaśnił organ rozpatrujący zażalenie, w tym też roku doszło do wykonania robót budowlanych związanych z wymianą dachu, ze względu na jego zły stan techniczny. Proces inwestycyjny został zatem zakończony w 1999 r., co oznacza, że restrykcje związane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, polegające na rozbudowie obiektu podlegają rygorom określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r., na co wskazuje art. 103 ust. 2 tej ustawy. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie wyjaśniające wykazało, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 49 tej ustawy. Legalizacja obiektu uzależniona jest jednak od uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a opłata ta została nałożona w prawidłowej wysokości. Na powyższe postanowienie skargę do sądu administracyjnego wniosła J. W., podnosząc że nie zgadza się z tym postanowieniem. W uzasadnieniu zaznaczyła m.in., że w 2007 r. opłata legalizacyjna została ustalona na kwotę 30.000 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. W. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w okolicznościach tej sprawy, wobec stwierdzenia dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego (bez wymaganego pozwolenia na budowę), organ prawidłowo wszczął postępowanie zmierzające do prawnej legalizacji tejże rozbudowy. W tym celu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nakazał skarżącej wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w jego treści dokumentów. W wyniku stwierdzenia wykonania przez aktualną właścicielkę – skarżącą, obowiązków wynikających z ww. postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakładającego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego, po pozytywnej ocenie złożonej dokumentacji pod kątem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną. Dalej Sąd zaznaczył, że w okolicznościach sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Sąd przypomniał, że opłata legalizacyjna stanowi niezbędny warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. W ocenie Sądu opłata ta ustalona na poziomie 50.000 zł jest prawidłowa. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym Sąd stwierdził, że kwestia ta wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Podobnie podniesiona w skardze przez skarżącą kwestia daty zakończenia budowy. Kwestie te mogą podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której wydanie poprzedzać winna szczegółowa weryfikacja zgodności inwestycji z przepisami prawa. Zagadnienia te nie stanowią bowiem, co do zasady, przesłanek wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że uwzględnienie zarzutów odnoszących się do zgodności inwestycji z przepisami prawa odbywa się jedynie wyjątkowo w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w kontekście dostrzeżonych na tym etapie postępowania wszelkich nieusuwalnych przeszkód prawnych, które uniemożliwiałyby wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Na marginesie rozważań Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienie prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane było już kilkakrotnie wyjaśnianie w toku uprzednio prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organy trafnie ustaliły, że samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania została zrealizowana w latach 1992 – 1994, przy czym roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (realizacja tynków, wykonanie podłóg), jak i wykonanie tynku zewnętrznego oraz wymiana dachu zostały wykonane w 1999 r. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji zakończyła się w 1999 r., co uprawniało organy do prowadzenia postępowania w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1994 r., na co wskazuje regulacja art. 103 ust. 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. W. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1874/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że postanowienia organów administracji były już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, ostatnio w sprawie sygn. akt II SA/Łd 734/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1874/17. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż tutejszy Sąd zoobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1874/17. W przedmiotowej sprawie skarżąca kwestionuje ostateczne postanowienie ŁWINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd II instancji, w powołanym wyżej wyroku, przesądził przede wszystkim, że do przeszkód prawnych uniemożliwiających ustalenie opłaty legalizacyjnej należy zaliczyć popełnienie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i likwidację skutków tej samowoli na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które co do zasady nie przewidują w ramach legalizacji samowoli budowlanej uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Wobec tego Sąd II instancji uznał za wadliwe ustalenie przez Sąd I instancji, że kwestia daty zakończenia budowy nie może podlegać ocenie w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej. Zarzucił też, że stanowisko o zakończeniu realizacji spornego obiektu skarżącej w 1999 r. nie jest oparte na pogłębionej ocenie tej okoliczności opartej na aktach sprawy. Analiza akt przedmiotowej sprawy nie pozwala bowiem na wyprowadzenie tak jednoznacznych wniosków. NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślił, że Sąd I instancji błędnie uznał (podobnie jak organy administracji publicznej), że realizacja przedmiotowej inwestycji została zakończona w roku 1999 r. Zdaniem NSA organy w niniejszej sprawie wykazały, iż samowola budowlana budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. A 30c została zrealizowana w latach 1992-94 (stan surowy), jednakże roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (tynki) jak i na zewnątrz budynku (tynki) oraz wykonanie podłóg wewnątrz rozbudowanego budynku zostało wykonane w 1999 r. W tym też roku wykonano roboty związane z wymianą dachu, ze względu na jego zły stan techniczny. NSA zaznaczył, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać jednak częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96 (publ. LexPolonica nr 344875, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 326). Ustawodawcy chodziło przede wszystkim o zakończenie budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 31 października 1996 r. w sprawie SA/Kr 2859/95; wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07) rozszerzono tak rozumiane zakończenie budowy na sytuacje, w których nie wykonano wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ale doprowadzono budowę do stanu, który umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konkludując, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które nie wymagały pozwolenia na budowę i mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Zatem za obiekt, którego budowa została zakończona uważa się obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy którym po 1 stycznia1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Uwzględniając powyższe, Sąd II instancji stanął na stanowisku, według którego dla prawidłowości zastosowania normy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy ustalić, czy roboty wykończeniowe prowadzone po 1994 r. przy obiekcie skarżącej wymagały pozwolenia na budowę czy też nie. Organy ustaliły w sprawie, że po 1994 r. prowadzono roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu. Co więcej, w 1999 r. nastąpiła wymiana dachu, przy czym akta sprawy nie zawierają w tym zakresie wymaganych materiałów. Nie można zatem w sposób jednoznaczny przesądzić, jaki charakter miały prace związane z wymianą dachu, skoro brak w tym zakresie wymaganych akt. NSA zaznaczył ponadto, że prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności musi jednoznacznie ustalić, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w jakim zakresie i w jakim okresie zakończono budowę spornej inwestycji, tak by móc zastosować właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie postępowania legalizacyjnego. Dopiero takie, niepozostawiające wątpliwości wykazanie pozwoli organowi na rozważanie możliwości ewentualnej legalizacji, wezwania inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów i w dalszej kolejności, w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Sąd II instancji podkreślił ponadto, że kwestia daty zakończenia przebudowy spornego budynku skarżącej od początku prowadzenia postępowania była sporna. Już wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039-1040/00 uchylono zaskarżone decyzje w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót (w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) podnosząc, iż przy wydawaniu tych decyzji wystąpiły istotne wady postępowania administracyjnego. Zalecono, aby w trybie art. 89 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadził rozprawę, wyjaśniając istotne elementy stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał również na konieczność przesłuchania świadków, która wynikała z rozbieżnych twierdzeń stron co do okresu samowolnej przebudowy budynku. Wyrok ten niewątpliwie wiązał organy administracji w sprawie ( vide: art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2002.153.1271), który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia ). W tym miejscu należy przytoczyć treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie (jak również Sąd orzekający w tej sprawie) były zatem związane stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039-1040/00 tj. m.in. wyrażonymi w nim wskazaniami co do dalszego sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają jednak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pozwalającej wyjaśnić istotne elementy stanu faktycznego, jak też nie potwierdzają, że w sprawie przesłuchani zostali świadkowie. Powyższe wskazuje na naruszenie art. 153 p.p.s.a., co również skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Z przytoczonych względów, postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c podlegały uchyleniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. dc