II SA/Łd 558/12

Dnia 24 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. C., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240,20 (dwieście czterdzieści 20/100) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 7 pkt 4, 5 art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) odmówił przyznania M. B. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup środków higieny osobistej oraz na bilety na przejazdy komunikacją miejską. Organ ustalił, że wnioskodawczyni w miesiącu styczniu 2012 roku zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej na zakup środków higieny oraz na bilety na przejazdy komunikacja miejską. M. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest bezrobotna, zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, jej dochód w miesiącu styczniu 2012 roku stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości 132,78 zł. Organ podniósł, że zgodnie z art.8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej "prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zwanej dalej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia wymogi formalne niezbędne do ubiegania się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego. Jednakże podkreślił, że świadczenie w tej formie ma charakter fakultatywny (nieobowiązkowy), a jego przyznanie zależy między innymi od ilości środków finansowych, posiadanych przez ośrodek. W rejonie działań MOPS jest wiele osób znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej ubiegających się o wsparcie na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, w związku z czym nie jest on w stanie uwzględnić wszystkich zgłoszonych wniosków przyznanie pomocy i w pełni zaspokoić potrzeb osób występującym o wsparcie z uwagi na ograniczone fundusze przeznaczone na zasiłki celowe. Dodatkowo wskazał, że z uwagi na trudną sytuację wnioskodawczyni MOPS przyznał jej pomoc w formie zasiłku okresowego na m-ce 01-04/2012 w wys. 172,11 zł oraz dodatkową pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 100,00 zł miesięcznie na okres 01.01.2012 r. do 31.03.2012 r.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. wskazując, że cały czas podejmuje próby znalezienia pracy, cierpi na silne migreny, mieszka sama, opiekuje się chorą matką, nie zalega z opłatami, nie posiada telefonu z uwagi na koszt jego utrzymania. W uzupełnieniu odwołania strona podniosła, że na dzień 15 kwietnia 2012 r. nie ma żadnych środków do życia, informując jednocześnie o bieżącej sytuacji życiowej oraz o uzyskanej pomocy z kościoła M. Kolbe w postaci artykułów żywnościowych. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zm.), art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 3 powyższej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj i forma pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, jednocześnie jednak, potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Wskazał też, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza konieczność uwzględnienia przy załatwieniu sprawy zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika też, że przy wydawaniu decyzji uznaniowych, sprawę należy rozstrzygnąć na korzyść obywatela, chyba że istnieją jakieś szczególne względy, uzasadnione interesem społecznym, przemawiające przeciwko takiemu rozstrzygnięciu. Organ podniósł, że interes strony został wzięty pod uwagę, jako że przyznano zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. w wysokości 100 zł. miesięcznie. Ponadto, M. B. jest objęta systematyczną pomocą finansową - otrzymuje pomoc w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności lub posiłku. Organ l instancji musiał jednak uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie także w treści przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ustalił nadto, że M. B. prowadzi sama gospodarstwo domowe w mieszkaniu własnościowym, w skład którego wchodzi jeden pokój i kuchnia, zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 132,78 zł, nie ma żadnych dochodów z prac dorywczych, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności do 31 grudnia 2014 r., cierpi na schorzenia neurologiczne, ma częste migreny. Organ wyjaśnił, że ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. Organ musi mieć na uwadze ilość środków finansowych, jakimi dysponuje w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średnią wysokość zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilość osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz cel na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ podniósł, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, lecz uznało, iż organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad określonych w powołanej ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M. B.. Skarżąca wyjaśniła, że przydzielony zasiłek okresowy od stycznia do kwietnia 2012 r. w wysokości 172,11 zł nie pozwolił jej na zaspokojenie elementarnych potrzeb egzystencjalnych. Przy wywiadzie z pracownikiem socjalnym sygnalizowała, że ma częste i ciężkie migrenowe bóle głowy, a leczenie wymaga dodatkowych środków. Dodała, że nie może wychodzić z domu bez leków, a często pozostaje bez wyżywienia, co uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność. W miesiącu kwietniu nie uzyskała żadnej pomocy na zakup posiłku czy żywności. Leki otrzymała z Poradni Leczenia Migren jako próbki, które zostawił jej przedstawiciel. Często nie pomagają jej nawet leki i wtedy zmuszona jest przyjmować kroplówki ze środkami przeciwbólowymi. Wskazała, że posiada III stopień niepełnosprawności. Wyjaśniła, że nie da się przeżyć przez miesiąc za 270 zł lub jak ostatnio za 170 zł, mając problemy ze zdrowiem bez zasiłku celowego na zakup leków. Decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówiono jej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej oraz na bilety na przejazdy komunikacją miejską. W miesiącu marcu i kwietniu na leki wydała ponad 200 zł, a nadto chorowała na zapalenie dróg moczowych, ale nie miała za co wykupić leków. Nie stać jej też na dojazdy, między innymi w poszukiwaniu pracy, jak wskazała zmuszona jest korzystać z bezpłatnej komunikacji Real. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi oraz o przyjęcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako merytorycznej części odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga wniesiona przez M. B. jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc. Organ rozpoznający wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - (zob. wyroki NSA z 24 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1353/09 - LEX nr 591240, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 116/10 - LEX nr 594935, wyrok NSA z 2.06.2011 r. sygn. akt I OSK 107/11 – LEX nr 950873 ). W związku z uznaniowym charakterem decyzji w przedmiocie zasiłku celowego podkreślić ponadto należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności działań organu administracji publicznej z prawem. Nie mogą zatem badać samego uznania administracyjnego, ale jedynie to, czy organy orzekające w ogóle mogły działać w ramach uznania administracyjnego i czy granic takich nie przekroczyły. W ocenie Sądu granice uznania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nie zostały przekroczone. W motywach kontrolowanych decyzji ustalono bowiem sytuację materialną, rodzinną i życiową strony oraz rozmiar potrzeb, których nie jest ona w stanie zaspokoić we własnym zakresie. Te wszystkie istotne w sprawie elementy stanu faktycznego właściwie oceniły organy obu instancji, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozważaniach organów wprawdzie brak jest precyzyjnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ale wskazuje się na ograniczone środki finansowe oraz konieczność uwzględnienia także potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Brak dostatecznych środków finansowych na realizowanie przez organy administracji zadań z zakresu pomocy społecznej oraz rosnąca liczba osób korzystających z tego typu wsparcia są zresztą faktami powszechnie znanymi, podejmowanymi często w prasie, radiu i telewizji. Fakty te bezspornie znane są też sądom administracyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy pomocy społeczne nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a więc zmuszone są ograniczyć się, tak jak w sprawie skarżącej, tylko do zabezpieczenia potrzeb podstawowych i to w ograniczonej wysokości. Z woli ustawodawcy, zasiłek celowy jest świadczeniem z pomocy społecznej, które może, ale nie musi zostać przyznane, nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, aby je otrzymać ( vide : wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.10.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 607/10 – LEX nr 755851 ). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca nie jest osobą pozbawioną środków przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Nie ulega również wątpliwości, że możliwości organu pomocy społecznej są ograniczone, co oznacza, iż nie wszystkie wnioski osób ubiegających się o taką pomoc mogą być uwzględnione. Do tej kategorii wniosków należy również wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku na pokrycie kosztów zakupu środków higieny osobistej oraz biletów komunikacji miejskiej. W tym stanie rzeczy, nie sposób zarzucić organowi, iż w ramach uznania administracyjnego dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, dając priorytet tym, które są niezbędne, przykładowo związane są z dożywianiem. Jak już powyżej wskazano, skarżąca również otrzymała zasiłek celowy na zakup żywności lub posiłku. Podnoszona zarówno w odwołaniu jak i w skardze okoliczność ponoszenia przez skarżącą wydatków na zakup leków, w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Kontrolą Sądu objęta jest bowiem wyłącznie decyzja o odmowie przyznania zasiłku na zakup środków czystości i biletów komunikacji miejskiej. Przyznanie zaś zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków może być przedmiotem odrębnego postępowania, oczywiście zainicjowanego stosownym wnioskiem złożonym przez skarżącą do właściwego organu pomocy społecznej. W związku z tym, wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy ocenić jako nie naruszające prawa i nie wymagające ich eliminacji z obrotu prawnego. Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd postanowił, jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). n.k.