II SA/Łd 56/25

Dnia 24 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi K. W., J. W. i J.W.1 na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 listopada 2024 roku nr 301/2024 znak: WOP.7721.284.2024.ID w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z dnia 27 września 2024 roku, nr 190/2024, znak: PINB.5160.16.2023.MO; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących K. W., J. W. i J. W.1 kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc II SA/Łd 56/25 UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K. W., J. W. i J. W.1 na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 18 listopada 2024 r. (Nr 301/2024, znak: WOP.7721.284.2024.ID), którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie z 27 września 2024 r. (Nr 190/2024, znak: PINB.5160.16.2023.MO) w sprawie nałożenia na L. M. i S. M. obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że 8 września 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K. W. o przeprowadzenie kontroli budowy trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych we wsi W. nr [...], dz. nr [...], której właścicielami są L. i S. M., ze względu na fakt, że budynki gospodarcze częściowo są zlokalizowane na działce skarżącej. W toku postępowania organ uzyskał od Starostwa Powiatowego w Opocznie Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami następujące informacje: pierwszy pomiar granic działek nr [...] i nr [...] zawarty jest w operacie z założenia ewidencji gruntów i budynków przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 12 grudnia 1981 r.; pomiar budynków gospodarczych znajduje się w opracowaniu z utworzenia numerycznej mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 17 maja 2004 r.; w PODGiK brak dokumentacji geodezyjnej skutkującej zmianą przebiegu granic w/w działek; do PODGiK wpłynęło zgłoszenie z 28 lipca 2023 r., którego celem prac jest wznowienie znaków granicznych działki nr [...], obręb [...], gm. O.. Data planowanego zakończenia prac zadeklarowana przez wykonawcę upływa 28 lipca 2024 r. Organ I instancji przeprowadził 8 listopada 2023 r. czynności kontrolne na spornej nieruchomości, z których został spisany protokół. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że na działce o nr [...] w miejscowości W., gm. O., znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 7,45 m x 6,50 m i wysokości 4,00 m, budynek usytuowany od strony południowej w odległości 0,59 m od budynku gospodarczo-inwentarskiego usytuowanego na tej samej działce, od strony północnej w odległości 5,75 m od wiaty gospodarczej usytuowanej na tej samej działce, od strony zachodniej brak ogrodzenia, brak widocznych znaków granicznych, od strony wschodniej w odległości 6,80 m od budynku gospodarczego usytuowanego na tej samej działce. Budynek konstrukcji murowanej z pustaka żużlowego i cegły. Dach krokwiowy, jednospadowy, pokryty płytami eternitowymi. Dach zwrócony w kierunku działki właścicieli, brak rynien i rur spustowych. Budynek wykonany jako jedna część - pomieszczenie zamknięte, drugie pomieszczenie bez wrót. Na dzień kontroli budynek użytkowany jako gospodarczy, przechowywane drobne narzędzia, maszyny rolnicze. Obecna przy czynnościach kontrolnych właścicielka L. M. oświadczyła, iż przedmiotowy budynek gospodarczy (szopa garażowa) została wybudowana w 1994 r. na podstawie pozwolenia wydanego przez Urząd Miejski w Opocznie. W aktach sprawy znajduje się decyzja z 10 lutego 1994 r. (znak GKP/B.7351/275/93) wydana przez Urząd Miejski w Opocznie, zgodnie z którą udzielono S. M. pozwolenia na budowę obejmującą dokończenie robót rozpoczętych przy budynku gospodarczym według projektu o kubaturze 168 m³, powierzchni zabudowy 48 m², powierzchni użytkowej 40 m², na działce położonej w W. nr [...], nr ewid. gruntów [...] w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki kolorem czerwonym. Następnie na zapytanie organu I instancji Burmistrz Opoczna poinformował, że nie dysponuje aktami potwierdzającymi dokonanie zawiadomienia o zakończeniu budowy ani złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wreszcie zawiadomieniem z 15 stycznia 2024 r. organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W., gm. O.. S. M. pismem z 23 stycznia 2024 r. oświadczył, że sporny budynek znajduje się wyłącznie na należącej do niego działce nr [...]. W aktach sprawy znajduje się wniosek S. M. z 25 stycznia 2024 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości stanowiącej jego własność położonej w W. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi: oznaczoną jako działka nr [...] należącą do K. W. oraz oznaczoną jako działka nr [...] należącą do I. J.. Ponadto 18 marca 2024 r. w siedzibie organu I instancji odbyła się rozprawa administracyjna, w której udział wzięli L. M., S. M. i K. W.. L. M. i S. M. oświadczyli, że 25 stycznia 2024 r. wystąpili do Burmistrza Opoczna z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] w miejscowości W., gm. O.. K. W. oświadczyła, że rozgraniczenie było robione w pierwszej ewidencji z 1967 r., umocowane słupkami z krzyżykiem, które są do dzisiaj w ziemi. Następnie na zapytanie organu I instancji Burmistrz Opoczna poinformował, że postanowieniem z 30 kwietnia 2024 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [....]. Jednocześnie poinformowano, że przewidywany termin zakończenia sprawy wyznaczono do 30 września 2024 r. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, postanowieniem z 21 maja 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania spornego budynku gospodarczego do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości W., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...] i [...], prowadzonego przez Burmistrza Opoczna. Po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na powyższe postanowienie ŁWINB postanowieniem 22 lipca 2024 r. uchylił w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku dalszego prowadzenia postępowania organ I instancji zawiadomieniem z 29 sierpnia 2024 r. poinformował strony postępowania, iż postępowanie prowadzone będzie w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W., gm. O., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opocznie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane wydał decyzję z 27 września 2024 r., którą nałożył na L. M. i S. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla spornego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,45 m x 6,50 m, usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości W., gm. O., zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 marca 2025 r. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. W., która wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, nie zgadzając się na legalizację budynku gospodarczego, bez jednoznacznego ustalenia na czyim gruncie budynek został wzniesiony, ponieważ w ocenie skarżącej budynek został samowolnie postawiony na jej gruncie. W ocenie skarżącej wydanie zaskarżonej decyzji w sposób pośredni prowadzi do próby zalegalizowania samowoli budowlanej, której nie można zalegalizować, bo postawiono budynek na gruncie, do którego inwestor nie miał i nie ma prawa własności. Organ powinien wydać decyzję o rozbiórce. Ponadto wskazano, że postępowanie rozgraniczające jest w toku i nie wiadomo, kiedy się zakończy. Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w szczególności stwierdził, że na działce o nr [...] w miejscowości W., gm. O., wybudowany został budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 7,45 m x 6,50 m i wysokości 4,00 m. Część budynku będącego przedmiotem postępowania zlokalizowana jest na działce sąsiedniej o nr [...]. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie inwestor legitymował się decyzją Burmistrza Opoczna z 10 lutego 1994 r., zgodnie z którą udzielono S. M. pozwolenia na budowę obejmującego dokończenie robót rozpoczętych przy budynku gospodarczym według projektu o kubaturze 168 m³, powierzchni zabudowy 48 m², powierzchni użytkowej 40 m² na działce położonej w W. nr [...], nr ewid. gruntów [...]. Zgodnie z załącznikiem do pozwolenia - planem zagospodarowania przestrzennego - budynek winien posiadać wymiary 8,00 m x 6,00 m i powinien zostać zrealizowany w całości na działce nr [...]. Wobec powyższego stwierdzono, że budynek będący przedmiotem postępowania został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie: 1. projektu zagospodarowania działki lub terenu, w wyniku czego doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt budowlany został zaprojektowany, ponieważ budynek został wybudowany na działkach nr [...] i nr [...] z przekroczeniem granicy sąsiedniego gruntu, a powinien zostać wybudowany na działce nr [...], 2. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących długości i szerokości budynku w zakresie przekraczającym 2% - zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę szerokość budynku powinna wynosić 6,00 m, a mierzy 6,50 m, natomiast długość powinna wynosić 8,00 m, a ma wymiar 7,45 m. Zatem organ doszedł do wniosku, że inwestor przy realizacji budynku gospodarczego zwiększył szerokość budynku o ok. 8%, natomiast zmniejszył długość budynku o ok. 7%. Dokonane w tym zakresie zmiany mają wobec tego charakter istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołując się na art. 27 i art. 28 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 36a ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.1186, z późn. zm.) organ odwoławczy uznał, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego w przedmiocie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących jego długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2% w obliczu zwiększenia szerokości budynku o ok. 8% i zmniejszenia długości budynku o ok. 7 % oraz zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, poprzez wybudowanie budynku na działkach nr [...] i nr [...]. W ocenie organu odwoławczego konsekwencją stwierdzenia, że budynek będący przedmiotem postępowania został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest wdrożenie trybu naprawczego celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zamierzeniu temu służy nałożenie na podstawie art. 5 1 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien uwzględniać wszystkie dokonane przez inwestora zmiany, jak i powinien zawierać rozwiązania projektowe, które mieszczą się w granicach obowiązujących przepisów prawa. Tylko tak przeprowadzone postępowanie naprawcze będzie uprawniało do stwierdzenia, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem i może podlegać legalizacji. Dopiero zatem w wyniku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego będzie mógł ustalić, czy przewidziane w nim rozwiązania projektowe są zgodne z prawem, a co za tym idzie tylko wtedy będzie możliwe ustalenie, czy inwestycja jest zgodna z prawem, czy ewentualnie inwestycja będzie wymagała kontynuowania w oparciu o projekt budowlany zamienny. Kwestia zgodności faktycznie wykonanych robót budowlanych z rozwiązaniami projektowymi zawartymi w projekcie budowlanym będzie oceniana na ostatnim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest oddanie obiektu budowlanego do użytku. Odnosząc się natomiast do treści odwołania w zakresie przekroczenia granic sąsiedniej działki w trakcie realizowania robót budowlanych organ II instancji zauważył, iż w tym przedmiocie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w razie przekroczenia granicy sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku na nieruchomości wyjściowej przepis art. 151 Kodeksu cywilnego wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit, że wszystko, co znajduje się na gruncie, należy do właściciela gruntu, wobec czego właścicielem budynku pozostaje inwestor - właściciel nieruchomości wyjściowej. Ustawodawca w takim przypadku dopuszcza rozwiązanie, które jest równoznaczne z uchyleniem zastosowania zasady superficies solo cedit (art. 48 k.c.) ze względu na potrzebę ochrony jednolitego statusu budynku wzniesionego z przekroczeniem granicy. Rozwiązanie takie umożliwia właścicielowi budynku (i jednocześnie gruntu, z którym jest związany) korzystanie z niego zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, choć znajduje się w części na cudzej nieruchomości. W kontekście powyższego organ uznał, że roszczenia właścicieli działki nr [...] w przedmiocie przekroczenia granic sąsiedniego gruntu przez budynek, który winien być zrealizowany wyłącznie na działce nr [...] względem L. M. i S. M. pozostają poza zakresem właściwości organów nadzoru budowlanego, zaś właściwy do rozstrzygnięcia sporu w tej kwestii jest sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. W., J. W. i J. W.1 zarzucili organowi naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na L. i S. M. winien zostać nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który powinien uwzględniać wszystkie dokonane przez inwestora zmiany oraz zawierać wszystkie rozwiązania mieszczące się w granicach prawa, w sytuacji gdy budynek gospodarczy, którego legalność wybudowania stanowi przedmiot postępowania został wzniesiony wiele lat temu i brak tej podstaw do nałożenia wskazanego obowiązku na podstawie powyżej wskazanego przepisu. Skarżący wyrazili stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie rzeczą niesporną jest, że budynek gospodarczy został wzniesionych przez L. oraz S. M. wiele lat temu. Obecnie nie są prowadzone żadne roboty budowlane, a budynek jest użytkowany przez sąsiadów. Sytuacja ta dowodzi, że nie ma zatem możliwości, aby przeprowadzać jakiekolwiek czynności naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przemawia za tym brzmienie art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 7 pozwala na przyjęcie stanowiska, że w przypadku budowli, wobec których nie są prowadzone roboty budowlane, nie jest możliwe przeprowadzenie działań legalizacyjnych polegających na nałożeniu przez organ nadzoru budowlanego na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że budynek gospodarczy wzniesiony przez L. i S. M. został wybudowany z istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ponieważ znajduje się na terenie dwóch działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...], a winien jedynie na terenie działki o numerze [...]. Zdaniem skarżących, wobec przedstawionych powyżej okoliczności, należy wskazać, że nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Z tego też względu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi uczestnicy postępowania (S. M. i L. M.) kwestionowali stanowisko strony skarżącej wyrażone w treści skargi jaki i rozstrzygnięcie decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowalnego zamiennego budynku gospodarczego z uwagi na fakt nieustalenia przebiegu granicy. Okazali decyzję Burmistrza Opoczna z 19 lutego 2025 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe między działkami nr [...] i działką nr [...], będącą własnością uczestniczki postępowania – I. J.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1627) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Dokonując kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Przenosząc określone w przepisach ustawy p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Materialnoprawną podstawę wydanych przez organy rozstrzygnięć stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwe jest, że sporny budynek gospodarczy, będący przedmiotem analizowanego postępowania administracyjnego, wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 10 lutego 1994 r. (znak GKP/B.7351/275/93), wydanej przez Burmistrza Opoczna. Potwierdzają to w sposób niewątpliwy ustalenia kontroli, dokonanej na gruncie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opocznie 8 listopada 2023 r. Ustalone istotne odstępstwa dotyczyły zmiany długości i szerokości budynku (zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę szerokość budynku powinna wynosić 6,00 m, a mierzy on 6,50 m, natomiast długość powinna wynosić 8,00 m, a ma wymiar 7,45 m. Analiza treści decyzji organu I instancji jak i utrzymującej ją w mocy organu odwoławczego wskazują jednak na inną jeszcze przyczynę – zdaniem organów - istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie jak to ujął organ: "projektu zagospodarowania działki lub terenu, w wyniku czego doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę nr [...], na której obiekt budowlany został zaprojektowany, ponieważ budynek został wybudowany na działkach nr [...] i nr [...] z przekroczeniem granicy sąsiedniego gruntu, a powinien zostać wybudowany na działce nr [...]". Zgodzić się co do zasady należy, iż skoro pozwolenie na budowę przewidywało, że całe zamierzenie budowlane zostało zaplanowane na działce nr ewid. [...], to realizacja budowy jakichkolwiek elementów składowych budynku gospodarczego na działce sąsiedniej byłaby z tym projektem niezgodna. Tym samym, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane - według brzmienia dotychczasowego, zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) - należałoby uznać, że odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowiło tzw. istotne odstępstwo. Stan faktyczny w tym zakresie wymagał jednakże od organu dokładnego, jednoznacznego ustalenia tego, czy sporny budynek gospodarczy posadowiony został faktycznie częściowo na działce skarżącej. Od bezspornego ustalenia tego uzależnione było bowiem dalsze postępowanie organu i ustalenie, czy postępowanie naprawcze może w drodze wyłącznie pozyskania zamiennego projektu budowlanego doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, czy też niezbędne jest dodatkowo nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - o ile takie czynności lub roboty mogłyby usunąć naruszenie prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, zastosowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i zaakceptowana przez organ II instancji, przewiduje dwojakie uprawnienie organu w wypadku istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę lub projektu budowlanego. Pierwszym jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Drugim, stosowanym "w razie potrzeby", jest nałożenie obowiązku (oprócz projektu zamiennego) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, również w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., II OSK 3714/19). Ustalenie przez organ, że inwestor (pozwoleniem budowlanym) posadowił na działce skarżącej fragment spornego budynku gospodarczego byłoby przesłanką do nałożenia przez ten organ na inwestora ewentualnego obowiązku rozbiórki tej części budynku w takim zakresie, w jakim posadowiona jest na cudzym gruncie. Zauważyć przy tym należy, iż gdyby okazało się, że jest to część elementu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, to wyspecjalizowany w sprawach budowlanych organ musiałby dokonać oceny, czy nakaz jego rozbiórki w części, w której jest posadowiony na działce skarżącej, w ogóle jest możliwy do wykonania z technicznego punktu widzenia. Jeśli tak, to powinno to stać się elementem zamiennego projektu budowlanego, wyraźnie wskazanym przez organ nakładający obowiązek sporządzenia takiego projektu. Jeżeli jednak z wiedzy specjalistycznej organu nadzoru budowlanego wynikałoby, że konstrukcja budynku garażowego nie pozwala na rozbiórkę części budynku (rzecz jasna, posadowionego niezgodnie z projektem zagospodarowania działki), to powodowałoby to bezzasadność nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego także w odniesieniu do pozostałych, stwierdzonych przez organ, istotnych odstępstw (zmiana długości i szerokości budynku gospodarczego). Usunięcie bowiem zaledwie części z poczynionych odstępstw nigdy nie doprowadzi wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takim wypadku organ powinien rozważyć dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odnosząc się do powoływanego przez organy obowiązku stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wyjaśnia, że punkt ten wprawdzie dotyczy szczególnego wypadku istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę lub projektu, ale jego zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy sporządzenie projektu zamiennego (połączone ewentualnie z nakazaniem określonych robót lub czynności) doprowadzi wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Jeśli takiej możliwości nie ma, to organ zobowiązany jest zastosować dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane i nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu organów, wyrażonemu w treści obydwu decyzji, brak jest w zebranym materiale dowodowym dowodów na jednoznaczne potwierdzenie tezy o wybudowaniu przez inwestora spornego budynku gospodarczego na działce skarżącej. Powyższe ustalenia nie wynikają ani z protokołu oględzin, ani z żadnych innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. W protokole oględzin zapisano jedynie – w zakresie w jakim dotyczy to posadowienia spornego budynku od strony działki skarżącej (działka nr. ewid. [...]) "(...) od strony zachodniej brak ogrodzenia, brak widocznych znaków granicznych, (...)". Z powyższego nie wynika zatem w żadnym razie stwierdzenie organów o posadowieniu budynku na działce sąsiedniej. Wręcz przeciwnie organ sam stwierdza o braku znaków granicznych, a zatem nie wiadomo z czego wywiódł, że sporny budynek przekroczył grancie działki inwestora i zajął część działki skarżącej. Ponadto organ nie odniósł się w treści decyzji do twierdzeń inwestora, podnoszonych w toku całego postępowania administracyjnego, że sporny budynek gospodarczy posadowiony został w całości na jego działce, tj. działce nr ewid. [...]. Co istotne w aktach sprawy znajduje się także wniosek inwestora o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki o nr ewid. [...] z nieruchomościami sąsiednimi. W toku rozprawy przed tutejszym Sądem uczestnicy postępowania – S. M. i L. M. kwestionowali rozstrzygnięcia decyzji administracyjnych zapadłych w sprawie właśnie z uwagi na fakt nieustalenia przebiegu granicy działek. W realiach niniejszej sprawy mamy zatem do czynienia z brakiem jednoznacznego ustalenia przebiegu granic nieruchomości, w tym w szczególności granicy działki na której posadowiony jest sporny budynek gospodarczy z działką skarżącej. Organy przesądziły natomiast w tym zakresie, nie mając ku temu materialnych dowodów, że sporny budynek posadowiony został częściowo na działce sąsiedniej. W ocenie Sądu nieustalenie przez organy w sposób jednoznaczny faktycznego położenia spornego budynku w relacji do granic nieruchomości uniemożliwia organowi (jak wykazano to już wyżej) wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane o nakazie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przy tym, w ocenie Sądu, wbrew przekonaniu, wyrażonemu przez organy, naruszenie granic nieruchomości przy budowie w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki (jako częścią projektu budowlanego) nie zwalnia organów nadzoru budowlanego oddziałania. Nie jest to wyłącznie rzecz potencjalnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Odsyłanie w takim na drogę postępowania cywilnego jest działaniem nieuprawnionym (art. 6 k.p.a.) i stanowiłoby naruszenie obowiązków organów nadzoru budowlanego, wymienionych w art. 81 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przypomnieć bowiem należy, że z zasady wolności budowlanej (art. 4 ustawy – Prawo budowlane) wynika wprost, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ale tylko wtedy, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A contrario - nie ma takiego prawa ten, kto nie ma prawa dysponowania całym gruntem zajętym pod budowę. Jeżeli do tego wkracza z budową na cudzy grunt wbrew zatwierdzonemu projektów zagospodarowania własnej działki, to narusza prawo budowlane w taki sposób, który zobowiązuje (ww. artykuły prawa budowlanego) organ do działania. Uchybienie organów w zakresie poprawnego ustalenia kwestii związanych z podnoszonymi przez skarżącą zarzutami wkroczenia budynkiem na jej działkę nie uniemożliwiło przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w tym zakresie. Takie postępowanie natomiast w sposób zgodny z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. pozwoliłoby wyjaśnić zasadne wątpliwości (co wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej), podnoszone w całym postępowaniu administracyjnym. Co więcej, dopiero takie ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na dokonanie poprawnej subsumpcji prawnej, wynikającej z należytej oceny (art. 80 k.p.a.) dowodów na istotne w sprawie okoliczności. Tym samym, ustalenie kwestii przekroczenia granic nieruchomości inwestycyjnej na niekorzyść skarżącej i wbrew zatwierdzonemu projektowi zagospodarowania terenu, jako istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wg. obowiązującej przy orzekaniu treści, podlegało zaniechanemu przez organy obu instancji badaniu i ustaleniu, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuścił się inwestor, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenie, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Zaniechanie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby projektant w takim stanie sprawy nawet sporządził projekt budowlany zamienny, to z natury rzeczy nie odniósłby się do kwestii związanych z przekroczeniem granic działki inwestycyjnej niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu, a tylko innych, ustalonych przez organy odstępstw istotnych. Tym samym potencjalne spełnienie przez inwestora nałożonego obowiązku nie mogłoby doprowadzić do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie w którym pominęło rzeczywiście zgłaszane przez skarżącą zarzuty dotyczące posadowienia budynku gospodarczego w części na jej działce nie odpowiadało wymogom art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego w tym zakresie w żadnej mierze nie może stanowić o wypełnieniu przez organ obowiązku należytego wskazania przesłanek rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia stronie, czemu organ pominął istniejące w tym zakresie dowody w sprawie i twierdzenia jednej ze stron. W świetle poczynionych rozważań, w szczególności mając na uwadze treść zarzutów skargi w aspekcie przyczyn z jakich Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji i treść wytycznych dla organów ponownie rozpoznających sprawę, konieczne jest jeszcze wyjaśnienie, iż zarzut skargi znalazł co prawda aprobatę Sądu, niemniej jednak Sąd nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej sformułowanymi w treści uzasadnienia skargi, iż nie jest możliwe przeprowadzenie działań legalizacyjnych w niniejszej sprawie. Takie bowiem wnioski wysnuwała skarżąca. Z tych też względów wyjaśnić należy, iż zapadły wyrok, rozstrzygnięcie tutejszego Sądu uchylające wydane w sprawie decyzje, choć są zgodne z żądaniem skarżącej to jednak nie zamykają możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do spornego budynku. Rozstrzygnięcie zatem jest co do zasady zgodne z oczekiwaniami skarżącej. Nie można przy tym w żadnym razie mówić o ewentualnym naruszeniu normy art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w tym przepisie zakazu reformationis in peius może bowiem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona skarżąca lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną strony skarżącej w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2019 r., II OSK 1038/18). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Wynikający z omawianego przepisu zakaz reformationis in peius ogranicza się bowiem w istocie do zakresu orzekania sądu, a nie do jego ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia. Zakaz dotyczy granic wyrokowania postrzeganych wszerz (np. sąd orzekł co do aktu lub jego części nie objętej zaskarżeniem, czy wykraczającej poza zakres zaskarżenia), jak i w głąb sprawy administracyjnej (np. sąd oprócz zaskarżonej decyzji ostatecznej, korzystając z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił "korzystną", bo przyznającą skarżącemu uprawnienie, decyzję organu I instancji). Oceniając natomiast materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I OSK 1865/17). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie organy uwzględnią dokonaną przez tutejszy Sąd ocenę prawną i wskazania zawarte w poprzedzającej części uzasadnienia (art. 153 ustawy p.p.s.a.), dokonają ustaleń w zakresie podnoszonej przez skarżącą budowy spornego budynku na jej działce i w sposób wyczerpujący ocenią potrzebę, możliwość i zasadność zastosowania pełnej dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W wypadku braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do zgodności z prawem, organ rozważy zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. ds