II SA/Łd 560/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi W. i C. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziałów geodezyjnych działki oddala skargę. W dniu 25 lutego 2008 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. wpłynął wniosek C.F. i W.F., opatrzony datą 18 lutego 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych wydanych w sprawie zatwierdzenia podziałów geodezyjnych i powstania działki nr 49, a następnie działek o nr ewid. 49/1, 49/2, 49/3, 49/4, 49/5 i 49/6, znajdujących się na terenie miasta S., w obrębie 21. Do wniosku załączono pisma: geodety powiatowego z dnia 20 lipca 2006 r., Starosty S. z dnia 31 maja 2006 r. oraz kopię decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto S. z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w S. przy ul. A., obręb 21, oznaczonej jako działka nr 49/6 o pow. 0,0311 ha. W jego uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, iż prawdopodobnie w roku 2002 dokonano podziału działek bez ich udziału, a także bez udziału ówczesnej właścicielki działki nr 162- M.K. Działkę nr 162, strony nabyły od Pani K. w roku 2004. Ich zdaniem, z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że działki nr 49/4 i 49/5 wyłoniono z działki nr 49, która obejmowała prywatne grunty objęte działkami nr 160 i 162. Powstanie działki nr 49 nastąpiło z naruszeniem prawa własności właścicieli działek nr 160 i 162. Wyjaśnili, iż z chwilą dokonywania zakupu działki nr 162 od M.K. byli pewni, że transakcja dotyczy wszystkich gruntów należących do sprzedającej. M.K. nie wiedziała bowiem o istnieniu działki nr 49/5, podobnie jaki i wnioskodawcy nie wiedzieli o istnieniu działki nr 49/4. Oznacza to, że działka nr 49 powstała z gruntów prywatnych, bez powiadomienia o tym fakcie osób zainteresowanych. Z tego też względu uzasadniony jest, ich zdaniem, wniosek o "ujawnienie decyzji o podziale". Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. według właściwości do rozpoznania pismo wnioskodawców z dnia 18 lutego 2008 r. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających podział geodezyjny działki nr 49 położonej w obrębie 21 na terenie miasta S. W jej uzasadnieniu, organ orzekający podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy ustalenia, czy żądanie zostało złożone przez legitymowany podmiot oraz czy istnieje przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc czy istnieje decyzja administracyjna ostateczna lub nieostateczna. Przedmiotem drugiego etapu jest natomiast wyjaśnienie, czy występują przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7. Badając w tym zakresie wniosek Państwa F., Kolegium podniosło, iż wnioskodawcy ogólnie, czyli bez określenia numerów i dat wydania decyzji wskazali, iż domagają się stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia podziałów geodezyjnych działki nr 49. Wobec tego, Kolegium podjęło odpowiednie czynności w celu ustalenia, czy i kiedy w przedmiotowej sprawie zostały wydane decyzje, których dotyczy wniosek oraz wezwało do ewentualnego przekazania akt sprawy. W wyniku tych czynności organ ustalił, iż w sprawie podziału działki nr 49 położonej w obrębie 21 miasta S. nie zostały wydane żadne decyzje podziałowe. W sierpniu 2002 r. zostało dokonane geodezyjne wznowienie granic działki o nr ewid. 49 z gruntami działek o nr 156, 158, 160 i 162, z której to czynności została sporządzona przez uprawnionego geodetę dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] r. pod numerem [...]. W oparciu o poczynione ustalenia, SKO doszło do przekonania, że w sprawie wniosku C. i W. F. postępowanie administracyjne nie może być wszczęte z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Organ orzekający powołując się w tym miejscu na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, iż w przypadku braku którejkolwiek z przesłanek formalnych postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czy to przesłanki podmiotowej (brak pod stronie wnioskodawcy przymiotu strony) lub przesłanki przedmiotowej (brak przedmiotu postępowania - aktu administracyjnego, którego ważność może podlegać badaniu w trybie art. 156 K.p.a.), konieczne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, C.F. i W. F. powtórzyli zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowych i wnieśli o ponowne rozpoznanie ich sprawy. Do skargi załączyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 92/08 uwzględniający ich skargę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ich zdaniem, wyrok ten dowodzi, że sprawa podziału działki nr 49 nie została załatwiona "zwykłym kreśleniem na mapie geodezyjnej, ale decyzjami o skutkach materialnoprawnych i majątkowych." Należy więc uznać za oczywiste, iż działka nr 49 powstała z gruntów stron tego postępowania, czyli z działek nr 160 i 162. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zwartą w motywach skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. odmawiająca C.F. i W.F. na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających podział geodezyjny działki nr 49, położonej w obrębie 21 na terenie miasta S. Stosownie do treści art. 157 § 2 i § 3 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W ocenie Sądu, wszczęcie postępowania, o którym mowa w przywołanych przepisach wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Oznacza to mianowicie, że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia omawianego postępowania wymaga uprzednio jednoznacznego ustalenia przez organ administracyjny, że wniosek w tym przedmiocie pochodzi od osoby, nie legitymującej się przymiotem strony bądź też wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, lub też że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może być wszczęte na wniosek strony z uwagi na zapis w ustawie. Innymi słowy, postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast zmierzać do ustalenia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Badanie zaistnienia przesłanek nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 -7 K.p.a. może mieć bowiem miejsce dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zatwierdzających podział geodezyjny działki nr 49, położonej w obrębie 21 na terenie miasta S., z uwagi braki formalnoprawne wniosku o charakterze przedmiotowym, a więc ze względu na brak aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym, zatwierdzającego podział geodezyjny działki nr 49. Przede wszystkim godzi się zauważyć, iż skarżący złożyli w siedzibie organu orzekającego w zasadzie dość abstrakcyjny wniosek, domagając się ogólnikowo stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających podział geodezyjny działki nr 49. Na podstawie złożonego dokumentu nie można w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, jakiej bądź jakich konkretnie decyzji (a więc kiedy i przez kogo wydanej oraz o jakim numerze) dotyczy ich żądanie. Skarżący wywodzą bowiem, iż postępowanie podziałowe dotyczące działki nr 49 zostało przeprowadzone prawdopodobnie w roku 2002 bez ich udziału i wiedzy. W tej sytuacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. słusznie, w przekonaniu Sądu, podjęło czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia dopuszczalności wniosku C.F. i W.F. i ustaliło, iż w przedmiocie podziału spornej nieruchomości nie były wydawane żadne decyzje administracyjne. Stwierdzono mianowicie, że w dniu 23 sierpnia 2002 r. na zlecenie Prezydenta Miasta S. dokonano geodezyjnego wznowienia granic działki o nr ewid. 49, położonej w S., obręb 23, z gruntami działek o nr 156, 158, 160 i 162. O miejscu i dacie przeprowadzenia czynności zostali powiadomieni właściciele działek sąsiadujących, w tym także skarżący. Z czynności przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę sporządzony został protokół okazania wznowionych granic, przyjęty bez zastrzeżeń przez biorących w nich udział zainteresowanych właścicieli działek sąsiadujących. Istotnym jest również fakt, że skarżący nie wzięli udziału w tych czynnościach. Ponadto na podstawie informacji udzielonej przez Prezydenta Miasta S. ustalono, iż w 2002 r. została wznowiona tylko jedna z granic wspomnianej działki i dokumentacja w tej sprawie znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w S., zarejestrowana w dniu [...] r. pod nr [...]. W przedmiocie podziału działki o nr ewid. 49 nie została jednak wydana żadna decyzja administracyjna. Z przeglądania wspomnianej dokumentacji członek Kolegium sporządził stosowną notatkę służbową załączoną do akt sprawy. Poczynione wyżej ustalenia stanowiły, w przekonaniu Sądu, dostateczną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzających podział geodezyjny działki nr 49, położonej w obrębie nr 21 na terenie miasta S., z uwagi na brak aktu administracyjnego, którego ważność mogłaby być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Jednocześnie skarżący nie byli w stanie wskazać decyzji, której stwierdzenia nieważności domagali się w toku postępowania, gdyż nie dysponowali jakąkolwiek wiedzą na ten temat. Z zajętym w tej sprawie stanowiskiem organu orzekającego koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, gdzie jednoznacznie przyjmuje się, że w przypadku wykazania, że nie istnieje w obrocie prawnym decyzja, której ważność należałoby poddać ocenie w toku postępowania nadzorczego, organ winien, w oparciu o przepis art. 157 § 3 K.p.a. odmówić w drodze decyzji wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1616/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1384/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2007 r. IV SA/Wa 593/07). W świetle powyższych uwag, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Nietrafny jest zwłaszcza zarzut skarżących, iż w świetle załączonego do skargi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 92/08 uchylającego decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podział działki nr 49 nastąpił w oparciu o wydane w tym zakresie decyzje administracyjne. Jak jasno wynika z uzasadnienia wspomnianego orzeczenia, WSA w Warszawie uwzględnił skargę C.F. i W.F. z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. W ocenie tegoż Sądu, decyzja I instancji zawierała sprzeczność pomiędzy wskazaną w niej podstawą prawną, osnową i uzasadnieniem rozstrzygnięcia, zaś decyzja II instancji błędy te powieliła. Organ orzekający uznał bowiem, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i wbrew regulacjom art. 157 § 3 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę wydania wspomnianego wyroku. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że kwestia ewentualnego braku udziału skarżących w postępowaniu podziałowym nie mogła być rozważana w przedmiotowym postępowaniu, albowiem przesłanka niezawinionego przez stronę braku udziału w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego na żądanie strony, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Reasumując, zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie można, zdaniem Sądu, postawić skutecznego zarzutu naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Z tego też względu, Sąd nie stwierdziwszy podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, zobligowany był oddalić skargę C.F. i W.F. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C.