II SA/Łd 560/15

Dnia 25 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 roku sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. nr LXXIII/1532/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej południową część osiedla Sokołów 1. stwierdza nieważność § 32 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i ust. 6 zaskarżonej uchwały w zakresie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 40 ZD w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 111/3, 111/8 do 111/30; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz A. W. kwotę 807 (osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. W dniu 30 października 2013 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LXXIII/1532/13 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej część osiedla Sokołów. Opisana uchwała została podjęta stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej jako ustawa) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o PIS oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871). Na powyższa uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 30 października 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył A.W.. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), a co za tym nie podjęcie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela; niezastosowanie art. 9 k.p.a. przez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także niedochowanie obowiązku czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Nadto naruszenie art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. nr 169, poz. 1419) poprzez ustanowienie w zaskarżonym planie przeznaczenia działki należącej do osoby fizycznej na ogrody działkowe; niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez brak uwzględnienia przez organ uwarunkowań o istotnym znaczeniu dla przyjętych rozwiązań planistycznych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał na nieuprawnione przeznaczenie w planie nieruchomości stanowiącej jego własność pod ogrody działkowe (40ZD) podnosząc, że prawo własności wynikało tak z ewidencji gruntów, jak i z księgi wieczystej, i było ujawnione w dacie uchwalenia planu. Skarżący nie zgodził się, iż nieruchomość była zgodnie ze stanem faktycznym przeznaczona pod ogrody działkowe, gdyż w dacie 30 października 2013 r. nie istniał faktycznie Rodzinny Ogród Działkowy A, nadto zarówno Polski Związek Działkowców jak i ROD A już przeszło 9 lat, bo od 2004 roku w złej wierze użytkowali wskazany teren, gdyż od tego momentu wszyscy właściciele poszczególnych działek wiedzieli, że właścicielem całej nieruchomości jest osoba fizyczna, wówczas była to E. D., od której w 2011 roku skarżący nabył nieruchomość. Nadto, przed dniem 30 października 2013 r. Polski Związek Działkowców został prawomocnym wyrokiem zobowiązany do wydania części wspólnych nieruchomości, co nastąpiło. Również około 50% indywidualnych działkowców przed dniem 30 października 2013 r. wydało dobrowolnie bądź sądownie użytkowane przez siebie działki. Reszta indywidualnych działkowców ma wyroki eksmisyjne. Tym samym więc, zdaniem skarżącego, organ planistyczny przy ocenie stanu faktycznego nieruchomości nie dopełnił swoich obowiązków i nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia tegoż stanu faktycznego. Dodatkowo skarżący podniósł, że dla części omawianej nieruchomości (obszar 1,5 ha) uzyskał przed uchwaleniem planu prawomocne pozwolenie na budowę. Na pozostałym obszarze obejmującym ponad 2,1 ha od lat planował inwestycję w postaci budowy osiedla domów jednorodzinnych – na kolejnym etapie. Rozpoczął nawet procedurę uzyskania warunków zabudowy, gdyż plan nie był jeszcze uchwalony, nie zdążył jednak jej uzyskać na skutek uchwalenia planu. Skarżący podsumował, iż plan miejscowy narusza jego prawo własności, czyniąc je fasadowym, bowiem został pozbawiony możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, w tym zagospodarowania wskazanego w planie miejscowym. Obecnie nie ma możliwości zagospodarowania innego niż ogrody działkowe (jest to niezgodne z planem miejscowym), a jednocześnie skarżący nie ma możliwości utworzenia ogrodów działkowych, bo choć jest to zgodne z planem miejscowym, to jest niezgodne z poprzednią oraz obecną ustawą o ogrodach działkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż kwestionowane ustalenia planu są zgodne ze stanem faktycznym oraz ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Nieruchomość przy ul. A 9 wchodzi w skład terenu, na którym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały istniał Rodzinny Ogród Działkowy A i obejmował nieruchomość skarżącego. Zdaniem rady nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ponieważ z wykładni literalnej wynika, iż określa on typ własności nieruchomości, na których mogą być zakładane rodzinne ogrody działkowe, a nie dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych istniejących w momencie wejścia w życie ustawy. Inna interpretacja ingerowałaby w byt istniejących ogrodów założonych przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Rada przypomniała, iż projekt planu był wyłożony do wglądu, skarżący mógł zgłosić uwagi, nadto w sytuacji, w której nabył nieruchomość w 2011 roku wiedział jaki jest faktyczny sposób zagospodarowania działek oraz znał fakty dotyczące wywłaszczenia ogrodu działkowego od właściciela, od którego nabył działki. Wskazano również, że kierunki zagospodarowania określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi jednoznacznie wskazują przeznaczenie działek o nr: 111/6 i 111/7 (obecnie 111/8-111/30) na ogrody działkowe. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stąd zasadną jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2014 r. (w sprawie uznania za niezasadne wezwania p. A. W. do usunięcia naruszenia prawa). Nawet gdyby przyjąć zasadę uściślenia granic na styku terenów, zmiana przeznaczenia działki nr 111/6 (obecnie część działek nr 111/8, 111/9 i 111/29) na tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej nie byłaby możliwa, bowiem przy sporządzaniu planów miejscowych nie obowiązuje warunek "sąsiedztwa", który musi być spełniony przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie bez znaczenia pozostaje wymóg uwzględnienia w planowaniu sposobu zagospodarowania i przeznaczenia zbioru uwarunkowań takich jak dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie, stan ładu przestrzennego, środowiska i wymogi ich ochrony, warunki jakości życia mieszkańców i inne uwarunkowania, w tym także stan prawny gruntów. Ten ostatni, zdaniem organu, nie może jednak przesądzać o przeznaczeniu terenu. W toku postępowania, zarówno na rozprawie, jak i w dołączonych przez pełnomocników głosach do protokołu, każda ze stron podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko z tym, że strona skarżąca sprecyzowała skargę w ten sposób, że kwestionuje § 32 planu w zakresie jednostki 40ZD co do działek będących własnością skarżącego tj. nr: 111/3 i 111/8 – 111/30. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej w tekście jako - P.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., przywoływanej dalej w tekście jako - u.s.g)., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż przedmiotem zaskarżenia nie musi być cały plan, mogą nim być wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13 - dostępny, tak jak i wymienione poniżej, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym nie budzi wątpliwości objęcie skargą tej części planu, która dotyczy nieruchomości strony, w szczególności w zakresie jej przeznaczenia w tymże planie miejscowym. W ocenie sądu skarga A. W. spełnia wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (uchwałą z dnia 29 kwietnia 2014 r. Rada Miejska W Łodzi uznała to wezwanie za niezasadne), a następnie stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. zachował termin do wniesienia skargi, co nie jest już w sprawie, na tym etapie kwestionowane. Z tego względu przedmiotem kontroli sądu jest to, czy w niniejszej sprawie skarżącemu przysługiwał interes prawny, a jeżeli tak, to czy został on naruszony. W tym miejscu wyjaśnić wypada, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09). Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działek nr 111/3 i nr 111/8 – 111/30, położonych w Ł. przy ul. A 9, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanych działek gruntu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11). Oceniając charakter naruszenia sporną uchwałą interesu prawnego skarżącego należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest on ograniczony treścią przepisów szczególnych. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym. Doznaje ono ograniczeń w ściśle określonych sytuacjach. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu, mając na uwadze treść art. 3 przywołanej ustawy, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (ust. 1) i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2.), w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanymi w skardze zapisami kwestionowanej uchwały interesu prawnego skarżącego, jako że godzą one w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych na skutek przeznaczenia nieruchomości powodującego ograniczenie, czy też wręcz uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W konsekwencji sąd zobligowany był rozpoznać merytorycznie sprawę i ocenić legalność zaskarżonej uchwały, a tym samym zbadać zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego. W ocenie sądu Rada Miejska w Łodzi, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego zachowała wszystkie elementy procedury uchwalania tegoż planu przewidziane ustawą, co znajduje potwierdzenie w dołączonej do akt dokumentacji planistycznej, tym samym, z oczywistych względów, nie znajduje uzasadnienia wywiedziony w skardze zarzut naruszenia przywołanych tam przepisów k.p.a., wobec ich niestosowania przez organ planistyczny. Przystępując do merytorycznej oceny wskazać należy, iż zarzuty skargi w tym przedmiocie sprowadziły się do kwestionowania § 32 uchwały w zakresie jednostki 40ZD co do nieruchomości będącej własnością skarżącego, a obejmującej działki nr 111/3 i nr 111/8 – 111/30. Zdaniem sądu, nie sposób odmówić słuszności co do niezgodnego z prawem naruszenia interesu skarżącego. W kwestionowanym planie miejscowym dla działek skarżącego oznaczonych obecnie nr 111/3 i nr 111/8 – 111/30 ustalono przeznaczenie podstawowe pod ogrody działkowe jako jednostki 40ZD (§ 32 ust. 1). Dopuszczono zagospodarowanie wskazanych terenów zgodnie z przepisami odrębnymi o rodzinnych ogrodach działkowych (§ 32 ust. 2). Uwzględniając wskazane przeznaczenie, w § 32 ust. 4 ustalono m.in. dla jednostki 40 ZD parametry, wskaźniki i zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W § 32 ust. 6 przewidziano, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 40ZD obowiązują ustalenia z zakresu ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zawarte w § 9 ust. 1 pkt 13. Zdaniem sądu, wskazane zapisy jednoznacznie świadczą o tym, że w procesie uchwalania planu rada nie rozważyła należycie interesu prywatnego skarżącego, którego prawo własności było i jest niewątpliwe. W szczególności nie uwzględniono prawa własności strony poprzez nie zapewnienie jednostce (skarżącemu) realnej możliwości korzystania z nieruchomości przez jej swobodne zagospodarowanie. Zważyć bowiem należy, tak jak podnosi to skarżący, na uregulowania ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, a w szczególności art. 7 stanowiącego, że rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych (podobne uregulowanie zawierała wcześniejsza, obowiązująca w okresie procedowania i uchwalania planu, ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w art. 9). Powyższe jednoznacznie wskazuje na niemożność zagospodarowania nieruchomości przez właściciela – osobę fizyczną, zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie miejscowym. Nie stanowiła również uzasadnienia dla wskazanego rozstrzygnięcia planu, w stosunku do nieruchomości skarżącego, konieczność respektowania zapisu art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazującego, że istnienie i rozwój rodzinnych ogrodów działkowych powinny uwzględniać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Abstrahując nawet od językowej wykładni, z której nie wynika nakaz lecz powinność, którą należałoby interpretować z punktu widzenia dbałości o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnego interesu w właściciela z drugiej strony, to zważyć należy, co jednoznacznie wynika z akt sprawy i konsekwentnie podnosił skarżący, że w czasie procedowania planu, część nieruchomości stanowiącej jego własność objęta oznaczeniem 40ZD wcześniej zajęta pod ogrody działkowe, była już we władaniu skarżącego a w stosunku do części przeprowadził skuteczne procesy windykacyjne. Niewątpliwie w dacie podjęcia uchwały, w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości oznaczonej numerami działek: 111/3, 111/6 i 111/7 ( obecnie są to działki: nr 111/3 i nr 111/8 – 111/30) ujawniony był skarżący, zatem postanowienia zaskarżonego planu stoją w kolizji z przepisami o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż zarówno poprzednia ustawa jak i obecnie obwiązująca nie dopuszcza urządzania ogrodów działkowych na nieruchomości osoby fizycznej, rzeczywiście zatem nie będzie możliwe urządzenie na tym terenie ogrodów działkowych, zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie przez obecnego właściciela nieruchomości, a jednocześnie nie będzie możliwe inne zagospodarowanie tego terenu wobec takiej kwalifikacji w zaskarżonym planie, co powoduje niedozwolone naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności strony, które zawiera w sobie możliwość zagospodarowania terenu. Powyższe przesądza o zasadności skargi, a tym samym o konieczności stwierdzenia nieważności zakwestionowanej regulacji planu w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego. Wobec powyższego, w oparciu o przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu ich zwrot w kwocie, na którą złożyły się koszty wpisu sądowego od skargi, wpisu od zażalenia oraz wynagrodzenia pełnomocnika wraz z opłatą od pełnomocnictwa. a.tp.