II SA/Łd 566/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Gminy M. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 22 lipca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu umowy dzierżawy nieruchomości położonej we wsi M.-K. w obrębie geodezyjnym M. oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr 487, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Wojewoda [...] zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegające na wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Nadto skarżący wnosił o zasądzenie kosztów postępowania sadowego. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, iż działka, która jest przedmiotem zaskarżonej uchwały, była wydzierżawiana od 1993 roku i dzierżawca wzniósł na niej obiekt budowlany. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 w/w ustawy sprzedaż lub użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność gminy następuje w drodze przetargu. Na mocy art. 37 ust. 4 zasada powyższa ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu umów dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wojewoda wywodził dalej, iż odwołanie się w przepisie art. 37 ust. 4 do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, iż do zawarcia umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony ust. 1 art. 37 będzie miał zastosowanie wprost, również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3. Przepis art. 37 ust. 4 zdanie drugie jest samodzielną podstawą do wyrażenia zgody na tryb bezprzetargowy, zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wyrażając zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata winien kierować się przesłankami określonymi w ust. 2 i 3 w/w ustawy, zaś z całokształtu niniejszej sprawy nie wynika aby dzierżawca spełnił warunki określone w ust. 2 i 3 art. 37 ustawy. Dodatkowo wskazał, iż treść zaskarżonej uchwały nie znajduje oparcia w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, który stanowi o właściwości rady do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dot. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast § 1 zaskarżonej uchwały dotyczy zagadnienia odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, iż z treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek stosowania ust. 1 przy zawieraniu umów dzierżawy odpowiednio nie zaś wprost. Przepis art. 37 ust. 1 w/w ustawy odnosi się wprost do zawierania umów sprzedaży oraz użytkowania wieczystego, które to czynności sprzedaży czy użytkowania wieczystego różnią się od czynności najmu czy dzierżawy, gdyż najemca czy dzierżawca posiada niewielkie uprawnienia w stosunku do ich przedmiotu, nie może go zbywać ani czynić przedmiotem dalszego obrotu. Zatem nie istnieje stosowanie takich obostrzeń jak przy sprzedaży. Zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 w/w ustawy. Zdaniem Rady skoro ustawodawca zdecydował się umieścić zapis o wyrażeniu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów miał w tym określony cel. Odesłanie zawarte w ust. 4 dotyczy jedynie wskazania, iż generalnie zawieranie tych umów winno następować w trybie przetargowym. Właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu. Zauważył, iż katalog zwolnień zamieszczony w ust. 2 art. 37 w pewnym zakresie nijak się ma do umów dzierżawy (ust. 2 pkt 5) co prowadzi do wniosku, iż katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie bądź dzierżawie, a tym samym łatwiej jest sprzedaż nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Koncepcja Rady zakłada kontrolę rady nad organem wykonawczym przy wydzierżawianiu nieruchomości. Wydzierżawienie nieruchomości na czas przekraczający 3 lata nie należy bowiem do autonomicznej woli organu wykonawczego, lecz uzależnione jest od wyrażenia zgody przez organ stanowiący i kontrolny. Działanie zgodne z interpretacją Wojewody spowoduje dalsze faktyczne wykorzystanie nieruchomości przez dotychczasowego dzierżawcę z tym, ze Gmina nie będzie mogła pobierać należnych pożytków. Dodał, iż gdyby ustawodawca ograniczył możliwość odstąpienia od przetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy tylko do przypadków określonych w ust. 1 i ust. 2 art. 37 w/w ustawy, zdanie drugie art. 37 ust. 4 w/w ustawy brzmiałoby inaczej np. "odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga zgody odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku". Rada uznała, iż celowym i ekonomicznie uzasadnionym sposobem zagospodarowania nieruchomości dla Gminy jest jej wydzierżawienie w trybie bezprzetargowym, który jest dopuszczony przepisem art. 37 ust. 4 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej uchwały, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W przeciwnym razie skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Stosownie do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a sąd wydaje wyrok, co do zasady, na podstawie akt sprawy, przy czym rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez Wojewodę [...] uchwałę Rady Gminy M. należy stwierdzić, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż z wykładni gramatycznej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. wynika, iż przy zawieraniu umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymagany jest przetargowy tryb zawarcia umowy, chyba że odpowiednia rada wyrazi w drodze uchwały, zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Do odstąpienia od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy konieczne jest jednak odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 1 u.g.n., który nakazuje uwzględniać regulacje zawarte w ust. 2 i 3 tego artykułu, określające przypadki zezwalające na bezprzetargowy tryb zawarcia umowy dzierżawy. Przepis omawianego artykułu ustawy stanowi: Art. 37. 1. Z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. 2. Nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej, lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana na rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; 12) jest zbywana na rzecz podmiotów, o których mowa w art. 61 ust. 1. 3. Wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. 4. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Odwołanie się w ust. 4 art. 37 u.g.n. do odpowiedniego zastosowania ust. 1 tego artykułu powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w tym ustępie, na dłużej niż 3 lata, ust. 1 cytowanego artykułu będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., bowiem ust. 1 powołuje się na te ustępy. Przepisy ust. 2 i 3 będą miały natomiast odpowiednie zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ustępu 4 art. 37 u.g.n. Oznacza to, że wydzierżawienie nieruchomości w drodze bezprzetargowej na czas dłuższy niż 3 lata jest dopuszczalne tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust 2 i 3 u.g.n. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym, na prawidłowość przyjętej w niniejszej sprawie wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. ,wskazuje również treść art. 37 ust. 3 u.g.n. zdanie drugie, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnic z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na czas nieokreślony tak jak w niniejszej sprawie, mogłoby to spowodować możliwość obejścia w przyszłości przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n. i doprowadzić do jej zbycia również w trybie bezprzetargowym. Rozpatrując sprawę niniejszą nie sposób stracić z pola widzenia wcześniejszej uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. Nr [...] mocą, której Rada wyraziła zgodę na zawarcie na czas nieoznaczony umowy dzierżawy nieruchomości położonej we wsi M.-K. w obrębie geodezyjnym M. oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr 487. Trudno dopatrzeć się w tej (wcześniejszej) chwale naruszenia prawa, to jednak uchwalenie zaskarżonej do sądu uchwały należy odczytywać jednoznacznie jako próbę obejścia prawa. Z samej treści zaskarżonej uchwał nie wynika właściwie, która z przesłanek art. 37 miałaby stanowić podstawę do bezprzetargowego zawarcia umowy dzierżawy, to jednak uzasadnienie do uchwały nie pozostawia wątpliwości, że jest ona konsekwencją uchwalenia uchwały z dnia [...] r. Nr [...] i wniosku z dnia 31 marca 2008 r. L. S., dotychczasowego dzierżawcy, z pominięciem przepisów prawa obowiązującego. W ocenie Sądu stanowisko Rady Gminy M., zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, w okolicznościach danej sprawy na zasadzie uznaniowości, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym jak tego chciałaby Rada jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy czy też najmu nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego omawianego art. 37 (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 756 / 05 i z dnia 21 października 2008 r. w sprawie I OSK 558 / 08, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 07 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/GL 802/08 niepubl.). Zdaniem Sądu pozbawione podstaw jest również twierdzenie Rady Gminy M., iż przedstawiona przez Wojewodę wykładnia art. 37 ust. 4 u.g.n., podzielana przez Sąd w niniejszej sprawie, skutkuje tym, ze przepis art. 37 ust. 4 zd. drugie u.g.n. jest przepisem zbędnym. Przepis ten nie jest zbędny gdyż zawiera normę o charakterze kompetencyjnym, która określa organy właściwe do udzielenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy (patrz wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II SA/GL 459/07, niepubl.). Reasumując, zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należało, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1, oraz stwierdzić, że nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku na postawie art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącego ich zwrot w zakresie obejmującym wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym w kwocie 240 zł., w oparciu o treść § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) ar