II SA/Łd 571/06

Dnia 11 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 roku sprawy ze skargi Komitetu Społecznego w W. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu [...] Rada Gminy W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. W dniu 12 lipca 2004 roku E. P. jako przewodnicząca Komitetu Społecznego w W. wezwała Radę Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, a konkretnie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) wnosząc o unieważnienie uchwały z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w całości i sporządzenie nowego planu zgodnie z obowiązującym prawem. W dniu 25 października 2004 roku E. P. ponownie wystąpiła do Rady Gminy w W. z wezwaniem identycznym w swej treści jak skierowane uprzednio w dniu 12 lipca 2004 roku. W dniu 26 stycznia 2005 roku E. P. jako przewodnicząca Komitetu Społecznego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. zarzucając jej nieważność z uwagi na naruszenie przepisu art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie sądowe w sprawie niniejszej wskazując na okoliczność, iż wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 619/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M. P. i M. P. na uchwalę Rady Gminy W. z dnia [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Powyższe postanowienie na skutek skargi kasacyjnej Komitetu Społecznego w W. zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 roku i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 4 października 2006 roku E. P. wyjaśniła, że po dokonaniu "wezwania" Rady Gminy W. w lipcu 2004 roku, nie skarżono kwestionowanej uchwały, z uwagi na oczekiwania strony skarżącej w zakresie "polubownego" załatwienia spornych kwestii. Pełnomocnik Rady Gminy wyjaśnił zaś, że obydwa "wezwania" strony skarżącej wystosowane w tej sprawie pozostały bez odpowiedzi ze strony adresata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przed ewentualnym rozpoznaniem takiej skargi sąd administracyjny zobowiązany jest do zweryfikowania przesłanek jej dopuszczalności, którymi są w tym przypadku m.in. wyczerpanie przewidzianego przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym trybu wezwania do usunięcia naruszenia i zachowanie terminu do wniesienia skargi. W tym względzie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w całości podziela pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 roku w sprawie sygn. akt OSA 2/02 (opubl. w ONSA 2003/1/2), który pozostaje aktualny także pod rządami obecnie obowiązujących ustaw o sądownictwie administracyjnym. Przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o czym mówi w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.. Takie wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały organu wskazanej gminy. Wezwanie organu do samokontroli uchwały konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, i uchwałę będącą tego przyczyną. Stosownie do przepisu art. 101 ustęp 3 ustawy o samorządzie gminnym organ, do którego wniesiono wezwanie, może w terminach przewidzianych do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 k.p.a.) zmienić, uchylić uchwałę lub odmówić jej weryfikacji bądź też - jak w sprawie niniejszej - zachować się biernie, nie odpowiadając na wezwanie. Nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić jego bezpieczeństwo. Wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest surogatem środka odwoławczego i nie ma podstaw, by traktować je inaczej, niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w tej samej sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia, a następnie odmowa weryfikacji uchwały bądź milczenie organu, stanowią podstawę do podejmowania przez podmiot wzywający działań realizujących prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie, o którym mowa, wszczyna więc postępowanie, które ma kolejne etapy obwarowane terminami i innymi warunkami procesowymi. Należy przy tym podkreślić, że specyfika spraw rozpoznawanych przez sąd administracyjny polega właśnie na tym, że postępowanie przed tym sądem pozostaje zawsze w ścisłym związku z poprzedzającym je postępowaniem prowadzonym w danej sprawie przez organy administracji publicznej, których działania są objęte kontrolą sądu administracyjnego. Bezskuteczność wezwania stwarza u wnoszącego wezwanie możliwość indywidualizacji prawa do wniesienia we właściwym terminie skargi do sądu administracyjnego, co jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa każdego do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Prawo do sądu jest prawem każdego; może jednak być obwarowane pewnymi warunkami formalnymi, równymi dla wszystkich, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do podstawowych warunków formalnych, od których spełnienia zależy otwarcie drogi do sądu, zalicza się: wniesienie skargi do sądu w przewidzianym terminie, wyczerpanie środków odwoławczych lub innych podobnych przewidzianych przez prawo, uiszczenie wpisu sądowego w określonej wysokości w oznaczonym terminie. Spełnienie warunków ustalonych w ustawie otwiera stronie prawo do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Wobec tego, iż postanowieniem z dnia 8 czerwca 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2005 roku i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, sąd ten był uprawniony, a nawet obligowany do dokonania oceny dopuszczalności skargi w sprawie niniejszej. Dokonując tego rodzaju oceny należało dojść do wniosku, że skarga na uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. z dnia [...] została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Bez względu bowiem na to, czy więcej argumentów przemawia za poparciem poglądu dotyczącego rozpoczęcia biegu i upływu terminu do wniesienia skargi na podstawie przepisów "ustaw samorządowych" prezentowanego w : T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 str. 53, czy też poglądu o terminie krótszym o miesiąc, termin ten w sprawie niniejszej został przez stronę skarżącą uchybiony. Za prawnie skuteczne uznać bowiem należy wezwanie do usunięcia naruszenia przez skarżoną uchwałę, wystosowane przez stronę skarżącą do Rady Gminy W. w dniu 7 lipca 2004 roku, które do adresata dodarło w dniu 12 lipca 2004 roku i pozostało bezskuteczne. Nie ulega tez wątpliwości, że kolejne pismo strony skarżącej, o treści tożsamej z "wezwaniem" z 7 lipca 2004 roku, które dotarło do adresata w dniu 27 października 2004 roku nie może, z przedstawionych powyżej powodów, zostać uznane za "wezwanie" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W tym stanie rzeczy, z przedstawionych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 powołanej ustawy należało orzec jak w postanowieniu.