II SA/Łd 577/08

Dnia 13 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak [...], jak również decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] znak [...]. LS Decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Prezydent Miasta R. odmówił "nakazania M. i J. S. przywrócenia stosunków wodnych na posesji przy ul. K. [...], których zmiana mogła nastąpić poprzez wybudowanie budynku gospodarczego (warsztatowego) w granicy nieruchomości, w trakcie realizacji którego mogło nastąpić uszkodzenie zbieracza melioracyjnego". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. P. z dnia [...] r., w którym zażądał on zbadania wpływu na zakłócenie stosunków wodnych, wybudowanego w granicy działki budynku warsztatu na posesji przy ul K. [...] oraz ustalenie, czy w czasie budowy ww. obiektu nie został uszkodzony zbieracz melioracyjny. Wnioskiem M. S. z dnia [...]r., wszczęte zostało natomiast postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie przez A. i A. P. poprzez wybudowanie na terenie nieruchomości, położonej w R., przy ul. K. [...] oczka wodnego oraz zmianę ukształtowanie terenu. W czasie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego, ustalono, iż badany zbieracz z uwagi na swoją niedrożność na posesji M. i J. S., prawdopodobnie jest główną przyczyną wysokiego poziomu wody na obu posesjach. Istniejące oczko wodne na posesji małżonków P. nie ma natomiast niekorzystnego wpływu na stan wody na gruncie. Poziom wody w oczku jest bowiem taki, jak w studni zlokalizowanej w odległości kilkunastu metrów. Naturalny spadek terenu, według mapy zasadniczej i stanu rzeczywistego jest w kierunku działki M. i J. S., tak więc nie można, w ocenie organu I instancji, stwierdzić, że dokonano zmiany ukształtowania terenu na posesji nr[...] . W związku z wytycznymi, zawartymi w kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., nr [...], sprawa niedrożności zbieraczy melioracyjnych przekazana została Starostwu Powiatowemu w R., jako organowi właściwemu. Organ ten decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość . Decyzją Wojewody Ł. z dnia [...]r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. i A. P., orzeczenie to zostało uchylone w całości a postępowanie organu I instancji umorzone, wobec tego, iż "przerwanie zbieraczy czy uszkodzenie sieci drenarskiej nie mieszczą się w kategorii utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Spawa dotyczy bowiem właściciela gruntu, który poprzez zmianę stanu wody na swoim gruncie (wybudowanie warsztatu stolarskiego i zniszczenie zbieracza odprowadzającego wodę z drenowania) doprowadził do szkodliwego podtopienia sąsiednich gruntów (...)". Prezydent Miasta R. prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające zlecił zatem biegłemu wykonanie opinii technicznej, w celu ustalenia wpływu oczka wodnego, wybudowanego na posesji małżonków P., zmiany ukształtowania terenu nieruchomości stron postępowania i wybudowanego budynku warsztatowego w granicy nieruchomości nr [...]na zakłócenie stosunków wodnych w rejonie ul. K. [...] i [...] w R. Z dokonanej opinii technicznej wynikało, iż obiekty kubaturowe na posesji nr [...] mają negatywny wpływ na stosunki wodne terenów przyległych, czyli na teren posesji nr [...] położony poza nimi, oraz część posesji nr [...] w zdecydowanie mniejszym stopniu. Ponadto nie stwierdzono wpływu zagospodarowania terenu na grunty przyległe. Wykonano również pomiary wysokościowe punktów na nieruchomościach przy ul. K. [...] i [...] przez uprawnionego geodetę, z których wynikało, że naturalny spadek terenu w chwili obecnej jest zgodny z układem terenu z lat 60- tych XX wieku. Porównanie z planem wysokościowym, wykonanym w 1961 r. wykazuje podniesienie obecnego poziomu terenu o 30 cm w niektórych jego częściach, co zdaniem organu, można uzasadnić bądź rozplanowaniem urobku z wykopów fundamentowych, dowiezieniem gruntu z zewnątrz, a także nowym zagospodarowaniem, np. położeniem nawierzchni z kostki brukowej. Wykonane, niewielkie deniwelacje terenu nie mają wpływu na kierunki zmian spływu wód powierzchniowych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] umorzono zatem postępowanie z wniosku M. S. o zakłócenie stosunków wodnych na gruncie przez A. i A. małżonków P. poprzez wybudowanie oczka wodnego i zmianę ukształtowania (podwyższenie) terenu na swej posesji jako bezprzedmiotowe. Decyzja wspomniana uostateczniła się z uwagi na jej niezaskarżenie przez żadną ze stron postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. natomiast, umorzono postępowanie z wniosku A. P. o zakłócenie stosunków wodnych na gruncie posesji przy ul. K. [...], należącej do M. i J. małżonków S. poprzez wybudowanie budynku gospodarczego (warsztatowego) w granicy nieruchomości, w trakcie realizacji którego mogło nastąpić uszkodzenie zbieracza melioracyjnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i A. małżonków P., rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę w tym zakresie, organ I instancji stwierdził, że opracowana opinia techniczna, jej aktualizacja z uzupełnieniem jak również zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują, że obiekty kubaturowe na posesji nr [...] mają negatywny wpływ na część gruntów przyległych, ale ich oddziaływanie na działkę nr[...] jest minimalne. Nie stwierdzono wpływu zagospodarowania terenu na grunty przyległe – ustalono, że obecny naturalny spadek terenu jest zgodny z układem terenu z lat 60- tych ubiegłego wieku. Zbieracz (urządzenie drenarskie), znajduje się pod ww. budynkiem i brak jest możliwości jego udrożnienia w istniejącej lokalizacji, budynek warsztatowy stanowi samowolę budowlaną, która została zalegalizowana decyzją Starosty R. z dnia [...] r., znak: [...]. Brak jest zatem możliwości udrożnienia istniejącego systemu z uwagi na trwałą zabudowę terenu. Techniczne sposoby odwodnienia tych posesji są możliwe jedynie w drodze realizacji ugody międzysąsiedzkiej, na co strony postępowania nie wyrażają zgody. Od powyższej decyzji A. P. wniósł odwołanie, w którym stwierdził, że winę za wysoki poziom wody na działkach przy ul. K. ponoszą M. i J. S., którzy na sączkach melioracyjnych wznieśli samowolnie budynek warsztatowy, powodując ich uszkodzenie. Odwołujący zakwestionował sporządzoną w toku postępowania opinię biegłego w części, dotyczącej stwierdzenia, że niedrożność zbieraczy nie ma zasadniczego wpływu na wysoki poziom wody na ww. posesjach. Wskazał również, iż proponowana przez organ I instancji ugoda międzysąsiedzka i odwodnienie osobno obydwu działek naraża go na dodatkowe koszty, skoro niedrożność drenażu występuje na działce przy ul. K.[...]. Decyzją wydaną w dniu [...] r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 z późn. zm.), nałożono na właściciela gruntu określone obowiązki w zakresie dbałości o utrzymanie właściwego stanu wody na gruncie, w postaci usunięcia przeszkód powodujących szkodę dla gruntów sąsiednich, niezależnie od faktu, czy były one następstwem zdarzeń przypadkowych, czy też działaniem osób trzecich. Zdaniem Kolegium wszakże, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci oględzin nieruchomości, wyjaśnień stron postępowania, opinii biegłego, nie daje podstaw do nakazania M. i J. S. jako właścicielom nieruchomości, położonej przy ul.K. [...] w R., przywrócenia na nim stanu poprzedniego. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji wykazało bowiem, że istniejący obecnie spadek terenu jest zgodny z układem terenu istniejącym w latach 60 -tych (zgodnie z planem wysokościowym wykonanym przed 1961 r.). Niewielkie podwyższenie terenu o 30 cm w niektórych jego częściach nie ma wpływu na kierunki spływu wód powierzchniowych. Obiekty kubaturowe na nieruchomości małżonków S. mają negatywny wpływ na część gruntów przyległych ale tej samej działki, natomiast ich oddziaływanie na działkę nr 44 jest minimalne. Nie stwierdzono też wpływu zagospodarowania terenu na grunty przyległe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło też, że organ I instancji podejmował wielokrotnie próby zakończenia przedmiotowego sporu w drodze zawarcia ugody, które jednak okazały się bezowocne. Zgody na realizację nie uzyskała także propozycja złożona przez Urząd Miasta A. P., zrealizowania na koszt Miasta R. częściowego odwodnienia terenu nieruchomości, poprzez wykonanie odcinka drenażu, istniejącego zbieracza na posesji nr [...] do kanału deszczowego na ul. K.. Jak bowiem wynika z treści odwołania, skarżący nie jest zainteresowany "rozkopaniem" jego posesji. Na powyższą decyzję A. i A. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podnieślii, że w wyniku robót budowlanych, wykonanych (samowolnie) w latach 90 - tych XX wieku przez sąsiada – J. S., polegających na wybudowaniu warsztatów stolarskich w granicy nieruchomości, nastąpiło uszkodzenie zbieraczy wodnych na działce należącej do sąsiadów, co spowodowało ciągłe podtapiania działki skarżących. Zarzucili, iż Kolegium, nie wzięło pod uwagę faktu, że na działce skarżących wielokrotnie odbywały się wizje lokalne, przy udziale pracowników Urzędu Miasta w R., oraz firmy, wykonującej odkrywkę drenażu, aby sprawdzić drożność urządzeń melioracyjnych. Wyniki badań potwierdziły, że na nieruchomości skarżących zbieracze są drożne. Brak jest zatem, w ocenie skarżących, podstaw do dokonywania ponownej dewastacji ich działki celem wykonania dodatkowego odwodnienia. Skarżący stwierdzili też, że winę za zaistniałą sytuację ponosi także Urząd Miasta w R., który pozwalał na wznoszenie samowoli budowlanych przez sąsiadów. Zakwestionowali nadto sporządzoną w niniejszej sprawie opinię biegłego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...]r. uczestniczka postępowania M. S. wniosła o załączenie do akt niniejszej sprawy akt sądowych o sygnaturach II SA/Łd 1675/01 oraz II SA/łd 761/04, wskazując iż zgromadzone w tychże aktach dowody dotyczą również sprawy niniejszej. Zarządzeniem z dnia [...]r. akta przedmiotowych spraw zostały załączone do akt rozpoznawanej sprawy. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2008r. uczestniczka postępowania M. S. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. (tekst jednolity Dz.U. nr 239 z 2005r., poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu nie może dokonywać jakichkolwiek działań, które prowadząc do zmiany stanu wody na gruncie, powodują szkodę na gruncie sąsiednim. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika również obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce jeśli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie, nawet jeżeli powstały wskutek przypadku lub działania osób trzecich (ust.2). O ile zatem zmiany stanu wody na gruncie, spowodowane przez właściciela, szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (ust.3). W rozpoznawanej sprawie, rzeczą zasadniczą było zatem ustalenie, czy właściciele nieruchomości sąsiednich dokonali zmian stanu wody na swych gruntach oraz, dokonując ewentualnej oceny ich skutków, czy przyczyniły się one do powstania szkody na gruncie sąsiednim. O ile zaś obie wskazane przesłanki zostałyby spełnione, działania organu nie powinny ograniczać się do oceny możliwości przywrócenia stanu poprzedniego, bowiem katalog środków, znajdujących się w dyspozycji organów, przewiduje również alternatywnie obowiązek wykonania urządzeń, zapobiegających szkodom. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 438289 oraz z dnia 9 listopada 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 218/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 348273) Badając natomiast nadesłany do kontroli sądowej materiał dowodowy, zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzić należy, że żadna z ze wskazanych powyżej okoliczności nie została ustalona w sposób prawidłowy, zaś sfera zainteresowania i aktywności organów sprowadzała się do prób skłonienia stron do zawarcia ugody w trybie art. 30 ustawy Prawo wodne. Przepis ten dotyczy natomiast możliwości legalnej zmiany stanu wody na gruncie, nie warunkuje zaś podjęcia działań, zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku bezprawnej (dokonanej już) zmiany stanu wody na gruncie przez jego właściciela. Obie instytucje są zatem zgoła odmienne i służą innym celom. Analizując treść rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, nie sposób nie dostrzec sprzeczności w jego treści. Odmówiono bowiem "przywrócenia stosunków wodnych (...) których zmiana mogła nastąpić poprzez wybudowanie budynku gospodarczego w granicy nieruchomości, w trakcie realizacji którego mogło nastąpić uszkodzenie zbieracza melioracyjnego (...). Pomijając już wątpliwą poprawność redakcyjną sentencji decyzji wskazać należy, iż cytowany przepis art.29 ust. 3 ustawy Prawo wodne nie przewiduje "przywrócenia stosunków wodnych". W grę wchodzi bowiem, jak wskazano, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ponadto stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie rodzi w zasadzie konieczność podjęcia stosownych (przewidzianych w powołanym przepisie) działań, o ile zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007r., III CZP 39/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępna na stronie internetowej Sądu Najwyższego http//www.sn.pl/orzecznictwo/index/html). Konkluzja organów obu instancji, o braku negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie (tak w odniesieniu do działań podjętych przez J. S. jak i skarżących na gruntach stanowiących ich własność) wywiedziona została z opinii "projektanta", która nie została wszakże w sposób należyty oceniona. Nie jest bowiem jasne z jakiej dziedziny specjalistą pozostaje M. B., legitymujący się tytułem inżyniera "projektanta" oraz czy w tym kontekście sporządzona przezeń opinia posiada walory, określone w art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. Niezależnie od tego, organ administracji nie może ograniczyć się tylko do powołania konkluzji zawartych w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania zwłaszcza, gdy w stosunku do opinii formułowane są określone zarzuty. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007r., sygn.akt II OSK 1445/05, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 344617). Ponadto, dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie (art. 77 § 1k.p.a., art. 80 k.p.a.). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji. Nie można zaś nie zauważyć, że konkluzje sporządzonej w niniejszej sprawie opinii "projektanta" nie zawsze przystają do wywodów, w tejże opinii zawartych. O ile bowiem "obiekty kubaturowe na posesji nr [...] mają negatywny wpływ na stosunki wodne terenów przyległych (...) posesji nr [...] w zdecydowanie mniejszym stopniu" (lub też w "minimalnym", jak w uzupełnieniu opinii) o tyle " posadowienie budynku ma wpływ na stosunki wodne w części działki nr [...], ale w sytuacji, gdy grunty te stały się działkami budowlanymi należałoby zastosować w rozwiązaniach projektowych wymogi określone obecnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (str.8 opinii). W rozpoznawanej sprawie organ nie jest wszakże właściwy, by kontrolować rozwiązania projektowe inwestorów, dokonujących zabudowy (legalnej lub zalegalizowanej) swych nieruchomości, władny jest wszakże (i obowiązany) podjąć stosowne czynności o ile działania te naruszyły stosunki wodne na gruncie i szkodzą gruntom sąsiednim. Podkreślenia wymaga również, iż jakkolwiek urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczyć należy drenowania, służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art.70 w zw. z art.73 ust.1 pkt 1a ustawy Prawo wodne), nie oznacza to że mogą być dowolnie niszczone czy uszkadzane dlatego jedynie, że grunty przez które przebiegają utraciły swój rolny charakter. Drenaż, będący elementem melioracji wodnych, ukształtował bowiem określone stosunki wodne na gruncie, zatem ich zmiana (np. poprzez uszkodzenie drenażu) rodzić musi określone skutki prawne, o ile pociąga za sobą szkody dla gruntów sąsiednich. Zmiana charakteru gruntów może co najwyżej, stać na przeszkodzie "przywróceniu stanu poprzedniego", nie wyklucza zaś wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Za celowe dla końcowego załatwienia sprawy uznano również uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...], bowiem wydana została w tym samym, wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W ocenie Sądu, spawa niniejsza wymaga zaś kompleksowego załatwienia w odniesieniu do zmian stanu wody na gruncie, dokonanych przez właścicieli obu sąsiednich nieruchomości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2008r., sygn.akt II OSK 21/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 437521). Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nie podlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonania. D.T.