II SA/Łd 585/13

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi M.P. - K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013r., poz. 3), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], nr [...], znak: [...], odmawiającej przyznania M. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem - R.K.. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 16 stycznia 2013r. M. P. zwróciła się do organu I instancji o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na niepełnosprawnym mężem. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., odmówił przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wskazał, iż małżonek wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Do wniosku załączono oświadczenie, z którego wynikało, że strona podlega obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu. Ponadto wnioskodawczyni nie ma ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego i rentowego oraz nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z dokumentów załączonych do sprawy wynikało również, że M. P. była zatrudniona w okresie od dnia 3 marca 2010r. do dnia 31 maja 2010r. Od tamtej pory nie pracowała i nie była zarejestrowana w Urzędzie Pracy. W związku z powyższym w ocenie organu nie można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co jest warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia. Nie zachodzi więc związek między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła M. P., która opisała swoją trudną sytuację rodzinną i oświadczyła, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji została zmuszona zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 pkt 21, pkt 22 i art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, iż uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w ww. art. 16a ustawy. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. W ocenie organu II instancji w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z ostatniego świadectwa pracy M.P. z dnia 31 maja 2010 r. wystawionego przez Poradnię [...] w S. stosunek pracy ustał z uwagi na upływ czasu, na który umowa była zawarta (pkt 3 ww. świadectwa pracy). Powyższe wskazuje zdaniem Kolegium, że M. P. nie zrezygnowała z pracy, w szczególności nie zwróciła się do pracodawcy z wnioskiem o rozwiązanie umowy o pracę. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że R. K. posiada znaczny stopień niepełnosprawności od dnia 23 stycznia 2009r. (ustalony od dnia 22 grudnia 2008r.). Konieczność sprawowania opieki nad ww. powstała zatem od dnia 22 grudnia 2008r. Pomimo tego wnioskodawczyni w dniu 3 marca 2010r. podjęła pracę, a jak zostało to wskazane powyżej stosunek pracy nie uległ rozwiązaniu z uwagi na niepełnosprawność R. K. W ocenie Kolegium pomiędzy ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności nie wystąpił zatem związek przyczynowy. Organ odwoławczy podkreślił również, że okoliczność faktycznego niepodejmowania zatrudnienia, na którą powołuje się skarżąca, w świetle art. 16a ustawy nie ma znaczenia, bowiem powołany przepis określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Istotą omawianego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 ustawy). Na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może mieć wpływu stan zdrowia osoby wymagającej opieki, czy brak możliwości zapewnienia opieki przez innych członków rodziny. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła M.P., która uznała, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podobnie, jak w odwołaniu oświadczyła, iż w jej ocenie spełnia warunki do otrzymania wnioskowanego świadczenia, ponieważ zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzemieniu nie określa natomiast, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W art. 3 pkt 22 ustawy ustawodawca zawarł definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy, wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. W tej sytuacji zasadnie organy administracji uznały, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudniania nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki na osobom niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie) jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt, iż ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Podzielić zatem należy ustalenia organów administracji, iż z akt sprawy wynika, że M. P. nie zrezygnowała z pracy. Z jej ostatniego świadectwa pracy z dnia 31 maja 2010r. wystawionego przez Poradnię [...] w S. wynika, iż stosunek pracy - umowa o pracę na czas określony - ustał z uwagi na upływ czasu, na który umowa była zawarta, stosownie do art. 30 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r., nr 21, poz. 94). Nie można zatem w tej sytuacji mówić o zrezygnowaniu przez skarżącą z zatrudnienia. Reasumując, pomimo tego, że Sąd ma na uwadze trudną sytuację życiową skarżącej oraz niebudzący wątpliwości fakt, iż niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia spowodowane jest koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem R.K., posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności, to jednak przypomnieć należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnych, pod względem ich zgodności z przepisami prawa. Z kolei organy administracji obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się zasada praworządności (art. 6 K.p.a.). Skoro zatem przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania M. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego, organom administracji nie pozostawało zatem nic innego, jak tylko odmówić jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.ch.