II SA/Łd 586/14

Dnia 23 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania H.K. zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267), w związku z art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust 3 pkt 2, ust. 9, art. 36 pkt 1 lit. a, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.) odmówił H. K. przyznania zasiłku stałego. Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,719 ha przeliczeniowego, z którego uzyskuje dochód 554,75 zł (679,75 zł, pomniejszony o 1/3 składki kwartalnej – 125 zł ubezpieczenia w KRUS), przekraczający ustawowe kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 542 zł. Od powyższej decyzji odwołała się H. K., zarzucając naruszenie: - art. 37 ust. 1, art. 8 ust. 3 i ust. 9, art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, polegające na niewłaściwym ustaleniu jej dochodu; - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a. z uwagi na niedopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, polegającego na braku wyjaśnienia wysokości dochodów osiąganych z tytułu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego oraz zastosowaniu dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na stwierdzeniu iż fakt zawarcia umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że H. K. jest osobą samotnie gospodarującą niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Z tego powodu wydzierżawia ziemię uzyskując dochód w wysokości 150 zł miesięcznie. Zdaniem strony dochody rolników szacuje się według stałej wielkości, jaką jest hektar przeliczeniowy, jednak nie jest to kryterium w pełni obiektywne, bowiem problemem jest ustalanie dochodu w przypadku oddania przez właściciela gospodarstwa rolnego w posiadanie innej osoby, zwykle na podstawie umowy dzierżawy lub użyczenia. Ustawa o pomocy społecznej nie określa, czy dochód z gospodarstwa należy przypisać jego właścicielowi, czy też podmiotowi, który faktycznie nim włada i czerpie z niego pożytki. Podkreślono, że w kierunku drugiego rozwiązania zmierzają przepisy o podatku rolnym, nakładając obowiązek podatkowy na posiadacza samoistnego i dzierżawcę gruntu przed jego właścicielem. Tym samym, w ocenie strony za trafne należałoby uznać przyjęcie takiego rozwiązania w postępowaniach z zakresu pomocy społecznej. Zdaniem odwołującej należy zwrócić uwagę na uzyskiwany przez właściciela dochód z tytułu oddania gruntu w posiadanie innej osoby, którym jest czynsz z umowy dzierżawy, albowiem w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania. Podkreślono, że H. K. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, cierpi na zwyrodnienie kręgosłupa, powirusowe uszkodzenie wątroby, jaskrę, astmę oskrzelową, wymaga stałego leczenia farmakologicznego, diety, rehabilitacji i okresowej kontroli lekarskiej. Nie jest zatem w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Kolegium przypomniało, że H. K. jest osobą samotnie gospodarującą, znajdującą się w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Jest bierna zawodowo z uwagi na zły stan zdrowia i wymaga stałego leczenia farmakologicznego. Nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. Jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni fizycznej 3,06 ha, przy czym powierzchnia przeliczeniowa użytków rolnych to 2,719 ha Podkreślono, że skoro H. K. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 2,719 ha, to przy ustalaniu dochodu zastosowanie ma art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji dochód strony jest równy 554,75 zł i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 542 zł. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Dodano, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie ustalił wysokości dochodów uzyskiwanych przez H. K. z tytułu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Kończąc Kolegium wskazało, iż ma wątpliwości czy w rozpatrywanej sprawie należy doliczać do dochodu wyliczonego w oparciu o art. 8 ust. 9 ustawy także dochód z tytułu dzierżawy tego samego gospodarstwa, w wysokości 150,00 zł miesięcznie, wskazany w treści odwołania, dodając, że gdyby wliczyć do dochodu H. K. kwotę czynszu z tytułu dzierżawy, to uzyskany dochód w kwocie 704,75 zł przekroczyłby kryterium dochodowe o kwotę 162,75 zł. Powyższą decyzję H. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zarzucając jej naruszenie: - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, polegającego na niewłaściwym ustaleniu dochodu skarżącej, tj. na przyjęciu hipotetycznej kwoty dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego zamiast dochodu rzeczywistego z gospodarstwa rolnego uzyskiwanego z tytułu dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji błędnego stwierdzenia, iż kryterium dochodowe, warunkujące przyznanie świadczenia zostało przez skarżącą przekroczone oraz błędnej próby doliczenia do hipotetycznego dochodu osiąganego przez skarżącą z gospodarstwa rolnego dochodu rzeczywiście osiąganego wynikającego z dzierżawy tegoż gospodarstwa rolnego; - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a. z uwagi na zastosowanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stwierdzenia że skarżąca jest bierna zawodowo, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, w sytuacji gdy skarżąca opłaca składki KRUS co wyklucza możliwość zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w PUP, pominięcia faktu zawarcia umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego przy orzekaniu w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Kluczowym zagadnieniem w sprawie niniejszej jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie oceniły, że skarżąca będąc właścicielem gospodarstwa rolnego (odpłatnie wydzierżawionego) osiąga z tego tytułu wyłącznie dochód równy kwocie wynikającej z umowy dzierżawy czy też jak wskazało Kolegium jej dochód z tego gospodarstwa winien być wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w sposób ryczałtowy, jako dochód odpowiadający powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Na wstępie przypomnieć należy, że zasiłek stały jest świadczeniem przyznawanym w ramach pomocy społecznej, unormowanym przez ustawodawcę w art. 37 ustawy o pomocy społecznej i przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 37 ust. 1 pkt 1). Nie budzi zatem wątpliwości to, że warunkiem przyznania zasiłku stałego jest po pierwsze - niezdolność do pracy z powodu wieku lub całkowita niezdolność do pracy i po drugie - osiąganie dochodu na poziomie nieprzekraczającym ustawowego kryterium dochodowego. Co istotne, oba warunki muszą zostać spełnione łącznie. Wysokość ustawowego kryterium dochodowego w rozumieniu § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823) dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Z kolei, za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 i następne ustawy uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; zasiłku celowego; pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; wartości świadczenia w naturze; świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 4). Ostatnie z wymienionych odliczeń od dochodu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem skarżąca jest właścicielką gospodarstwa o wielkości 2, 719 ha przeliczeniowego. Tymczasem przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł (art. 8 ust. 9 w związku z § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia). Brzmienie przywołanego wyżej przepisu art. 8 ust. 9 ustawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca wprowadził w tym wypadku zasadę, że właściciel gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód w określonej przepisami prawa wysokości z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, czy i w jaki sposób korzysta z tego gospodarstwa. Także w orzecznictwie sądów administracyjnym na tle art. 8 ust. 9 ustawy ukształtowała się jednolita linia orzecznicza, iż przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny. Nie przewiduje on jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia tego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz, czy rzeczywiście przynosi ono dochody (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09 - Lex nr 582495, z dnia 24 listopada 2011 r., I OSK 1154/11 - Lex nr 1149123, z dnia 17 listopada 2011 r., I OSK 1103/11 - Lex nr 1149111, z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 1327/10 – Lex nr 744974). Uznać tym samym należy, że ustawodawca przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w nim pracuje, czy się je wydzierżawia. O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza bowiem rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Już samo rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia automatycznie przesadzają, że osoba lub rodzina czerpie dochody z tego gospodarstwa. W związku też z tym nawet, gdyby faktycznie dochody z gospodarstwa rolnego nie były czerpane, to i tak względem zainteresowanego będzie działać domniemanie, co do osiągania z tych gruntów określonych dochodów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2009 r., I OSK 302/09, LEX nr 1338912). Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Jednakże skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,719 ha przeliczeniowego, z którego dochód wynosi 554,75 zł i przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Reasumując, skonstatować należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo oceniły materiał dowodowy, dokonując jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium rzeczowo, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniło skarżącej przesłanki, które zadecydowały o wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Mając to na względzie, Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego skargę należało oddalić. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 p.p.s.a. M.CH.