II SA/Łd 597/16

Dnia 3 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 roku sprawy ze skarg A. M. i Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargi. LS II SA/Łd 597/16 Uzasadnienie Decyzją nr [...] znak: [...] z [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy A i ulic przyległych w zakresie: budowy jezdni i stanowisk postojowych, chodników, ścieżek rowerowych, ciągów pieszo-rowerowych, zjazdów i dojść do posesji oraz budowy kanalizacji deszczowej i odwodnienia, budowy oświetlenia ulicznego, rozbiórki odcinków kanalizacji sanitarnej, deszczowej i ciepłociągu. W wyniku powołanej decyzji w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazły się działka nr 128/18 oraz działka nr 128/36, powstałe w wyniku podziału działki nr 128/16. Działki te uregulowane były w księdze wieczystej KW Nr [...] i zgodnie z jej zapisami stanowiły własność A. M.. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1777, zw. dalej specustawą drogową), w związku z art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej – u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o odszkodowaniu na rzecz byłego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr 128/18 o pow. 0,0072 ha i 128/36 o pow. 0,0167 ha, położonej w obrębie [...] miasta B. w wysokości 28.289,00 zł. Jednocześnie organ instancji zobowiązał Gminę Miasto B. do wypłacenia ustalonego odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na potrzeby postępowania został wykonany operat szacunkowy z 18 września 2015r., w której uprawniony rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr 128/18 o pow. 0,0072 ha na kwotę 7.135,00 zł oraz działka nr 128/36 o pow. 0,0167 ha na kwotę 20.974,00 zł. Starosta ocenił, iż przedłożony operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy błędów i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B., zarzucając zawyżenie wyceny szacowanej nieruchomości oraz wadliwy dobór bazy transakcji porównawczych, wskazując informacje o pięciu transakcjach dotyczących działek drogowych o cenach znacznie niższych, niż ceny przyjęte i wskazane w próbce reprezentatywnej". Prezydent zakwestionował też przyjęte do badania nieruchomości przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej zarzucając, że z uwagi na małą powierzchnie nieruchomości wycenianej – 68m2 nie spełniają one kryterium podobieństwa. Rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje o powierzchniach od 816 m2 do 1477 m2. W ocenie skarżącego "wielkość nieruchomości jest cechą wpływającą na jej wartość a zwłaszcza gdy nieruchomości porównawcze stanowią "klasyczne działki budowlane o powierzchni umożliwiającej w praktyce dowolne ich zagospodarowanie w ramach przyjętego przeznaczenia. Z decyzją Starosty [...] z [...] nie zgodził się również A. M., wnosząc o uchylenie decyzji w części wysokości wyliczonego odszkodowania. W obszernym uzasadnieniu odwołania strona wskazała na szereg uchybień sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, m.in. niewłaściwy dobór metody wyceny i przyjęcie 16 transakcji, w większości zupełnie niepodobnych z uwagi na lokalizację, w sytuacji, gdy w tym rejonie obrót jest bardzo mały, od dawna brak jest podaży działek, co potwierdziły przedstawione w operacie nieliczne transakcje, przyjęcie nieruchomości z rażąco zaniżoną kwotą najniższą, mającą istotny wpływ na dalszy wynik szacowania, gdyż badane nieruchomości nie przypominają szacowanej nieruchomości pod względem lokalizacji (b.oddalonej od centrum), ani pod względem uzbrojenia (jest tylko linia energetyczna), brak konkretnego opisu działki z najwyższą ceną, szczególnie w kwestii uzbrojenia, błędnie przyjęte nieruchomości graniczące blokują wartość realną szacowanej nieruchomości, niezależnie już od przyjętych wysokości cech, w tabeli na stronie 39. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na sporządzony w dniu 18 września 2015 r. operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego R. K., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr [...]. Z jego treści wynika, że przedmiotowe działki nr 128/36 o pow. 167 m2 oraz 128/18 o pow. 72 m2 zlokalizowane w obrębie [...] miasta B., położone są w centrum miasta. W ich otoczeniu i sąsiedztwie wyraźnie dominuje w dobrym stanie technicznym, intensywna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz handlowo-usługowo-biurowa. Nieruchomość położona jest blisko najbardziej reprezentatywnych ulic miasta. Dojazd do nieruchomości przebiega ulicą B. Około 100 m od nieruchomości zlokalizowany jest przystanek autobusowej komunikacji miejskiej. Działka nr 128/18 posiadała dostęp do sieci energetycznej niskiego napięcia, natomiast przez teren działki nr 128/36 przebiega sieć ciepłownicza. Pełne uzbrojenie terenu w sieci: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energii elektrycznej niskiego napięcia, gazową, ciepłowniczą. Zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B., obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: C, D, E, B, F, G, H, wyceniana działka nr 128/18 przeznaczona jest pod 3KDD - tereny dróg publicznych, a działka nr 128/36 przeznaczona jest w części o pow. ok. 99 m2 pod I5KS -tereny dróg pozostałych i w części na powierzchni około 68 m2 pod 16MW(u) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W dalszej części operatu rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych oraz przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, w okresie od września 2013 r. do września 2015 r. Aktywność na rynku lokalnym nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jest wystarczająca i po odrzuceniu skrajnych cen transakcyjnych, wśród których występowały ceny okazjonalne i amatorskie, do dalszej analizy przyjęto kilkanaście cen typowych, najczęściej pojawiających się na rynku. Największy wolumen transakcji nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej na terenie analizowanego rynku lokalnego mieści się w przedziale cen jednostkowych od 90,00 zł/m2 do 145,00 zł/m2, cena średnia 112,00 zł/m2. Głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej oraz potencjał inwestycyjny działki. Drugim rodzajem rynku przyjętym do porównań był rynek nieruchomości o przeznaczeniu drogowym z obszaru powiatu [...]. Analizą rynku objęto gminy wiejskie: B., K., S. i Z.. Odnotowane tu transakcje w większości były nieaktualne z powodu daty wyceny. Duża część sprzedaży z terenu B. dotyczy przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wyceny. To spowodowało badanie transakcji z rynku regionalnego województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem miast podobnie zlokalizowanych względem miasta Ł.. Uzyskano bazę danych o kilkunastu transakcjach nieruchomościami drogowymi. Biegły wyjaśnił, iż wyraźną prawidłowością rynku jest uzależnienie cen jednostkowych nieruchomości od ich lokalizacji. Najwyższe poziomy cenowe (do 150 zł/m2) osiągają nieruchomości zlokalizowane blisko centralnych części miast. Spośród transakcji z szerokiego zbioru dokonano dalszej selekcji w celu zebrania próbki reprezentatywnej. Wartość rynkowa przedmiotowych działek gruntu, została określona według stanu na dzień wydania decyzji, tj. [...] oraz cen na datę sporządzenia operatu, a podstawę wyceny działki nr 128/18 i części działki nr 128/36 stanowić będą transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny dróg publicznych, natomiast pozostałej części działki nr 128/36 nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Dla określenia wartości gruntu spornej działki nr 128/18 oraz wydzielonej funkcjonalnie części działki nr 128/36 (o pow. 99 m2) biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Na stronie 25 operatu w pkt 10 przedstawiona została baza ośmiu transakcji nieruchomości drogowych, obejmujących miasta: P., R., P. i Ł., w przedziale cen jednostkowych od 60,00 zł/m2 do 134,69 zł/m2 i na ich podstawie obliczono cenę średnią 1 m2 gruntu. Do dalszych obliczeń biegły przyjął trzy nieruchomości tj: nieruchomość położoną w P., obręb [...] o pow. 7033 m2 i cenie średniej 69,03 zł/m2, nieruchomość położoną w P., obręb [...] o pow. 567 m2 i cenie średniej 60,00 zł/m2 oraz nieruchomość położoną w Ł., obręb [...] o pow. 49 m2 i cenie średniej 134,69 zł/m2. Autor operatu ustalił, iż najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny mają cechy: lokalizacja ogólna (40 %), lokalizacja szczegółowa (30 %), potencjał inwestycyjny (20 %) oraz dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej (10 %). Następnie dokonano wyliczeń rachunkowych. Wartość rynkową 1 m2 powierzchni przedmiotowej nieruchomości obliczono na poziomie 101,60 zł/m2, natomiast po podstawieniu do wzoru ostateczna wartość rynkowa prawa własności gruntu o pow. 72 m2 (działka nr 128/18) wyniosła 7.315,00 zł, zaś gruntu o pow. 99 m2 (działka nr 128/36) wyniosła 10.058,00 zł. Dla określenia wartości gruntu o pow. 68 m2, stanowiącego cześć działki nr 128/36 biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tabeli na stronie 34 analizowanego operatu przedstawione zostało zestawienie 16 transakcji gruntami pod zabudowę mieszkaniową podobnych do nieruchomości wycenianej i na ich podstawie obliczono cenę średnią 1 m2 gruntu. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości i przyznał im odpowiednie wagi. Są to: lokalizacja (30 %), sąsiedztwo i otoczenie (30%), dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej (20 %), potencjał inwestycyjny (20 %). Następnie dokonano korekty ceny średniej w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną nieruchomości na poziomie 111,62 zł/m2, natomiast po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość rynkowa 1 m2 określił dla działki nr 128/36 na poziomie 160,53 zł/m2, Po podstawieniu do wzoru wartość rynkową prawa własności działki o pow. 68 m2 biegły obliczył na kwotę 10.916,00 zł. Całkowita wartość prawa własności nieruchomości wyniosła 28.289,00 zł i w tej wysokości Starosta [...] przyznał stronom należne odszkodowanie. Odnosząc się do zgłaszanych przez strony zarzutów Wojewoda [...] odwołał się do wyjaśnień biegłego rzeczoznawcy, który wyjaśnił, ze nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny odznacza się szeregiem cech szczególnych tj. położenie w centrum dużego miasta, przeznaczenie w planie miejscowym czy też dostępność komunikacyjna i potencjał inwestycyjny. Biegły opisał dokonaną przez siebie procedurę analizy rynku lokalnego i regionalnego. Rzeczoznawca przyznał dalej, iż wskazane przez Prezydenta Miasta B. akty notarialne są nieprzydatne do procesu wyceny, z uwagi na fakt, iż trzy z nich noszą cechy ceny okazjonalnej (20,00 zł/m2), kolejne dwie dotyczą nieruchomości nabytej w drodze umowy zamiany i darowizny oraz nieruchomości zlokalizowanej na obrzeżach miasta, nie spełniającej warunku podobieństwa do przedmiotu wyceny. W konsekwencji powyższych wywodów, biegły podtrzymał w całości swoją opinię. W świetle przedstawionej przez A. M. argumentacji rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił dodatkowo, iż bezzasadny jest zarzut strony, iż w opinii nie uwzględniono lokalizacji przedmiotu wyceny w centrum miasta. Biegły wyjaśnił, iż nieruchomość o cenie maksymalnej oraz nieruchomości podobne stanowiące próbkę reprezentatywną w aspekcie cechy rynkowej "lokalizacja" mają cechy gorsze niż przedmiotowa działka, dlatego biegły posłużyć się współczynnikiem korygującym dla tego atrybutu, wykorzystując zasadę ekstrapolacji. W konsekwencji przyjął wartość współczynnika korygującego dla cechy lokalizacja równy 0,5297, przy granicach współczynnika korygującego 0,2381 - 0,3839. Nadto zwrócił uwagę, iż przyjął przeznaczenie korzystniejsze od przeznaczenia nieruchomości o cenie maksymalnej. Wyjaśnił jednocześnie, iż "równoważnikiem bardzo korzystnego uwarunkowania planistycznego są niekorzystne cechy fizyczne działki - bardzo mała powierzchnia, znacznie ograniczająca możliwy, zgodny z przeznaczeniem sposób zabudowy. Zaznaczyć należy, że tylko część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni około 68 m2 przeznaczona jest w planie miejscowym pod 16MW(u) - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, natomiast pozostała cześć nieruchomości przeznaczona jest pod 15KS - tereny dróg pozostałych". Dalej biegły poinformował, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny mieszkaniowe o bardzo małej powierzchni, znacząco odbiegają od cen przeciętnych na rynku od cen minimalnych jak i maksymalnych, ponieważ najczęściej nabywane są na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, czyli zachodzą szczególne warunki zawarcia transakcji, więc tym samym nie mogą one stanowić podstawy określenia wartości rynkowej. Wojewoda [...] wyjaśnił, że to czy dany operat może stanowić dowód w sprawie, uzależnione jest od tego, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami zawartymi w powołanej u.g.n. i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Warunkiem prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie specustawy drogowej jest właściwa identyfikacja przeznaczenia wycenianego gruntu według ściśle określonego stanu nieruchomości. Prawidłowe ustalenie przeznaczenia nieruchomości determinuje bowiem dalsze działania przy wycenie jej wartości. Jak podał ustawodawca w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przeznaczenie nieruchomości należy ustalić zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględniania ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczyłaby wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego. Organ administracji bada jedynie, czy przedstawiona opinia jest zgodna z przepisami prawa oraz czy jest spójna, logiczna i nie zawiera pomyłek. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z przepisu tego wynika, że rzeczoznawca ma swobodę w wyborze podejścia, metody i techniki szacowania powinien się przy tym kierować rodzajem i położeniem nieruchomości, a także pozostałymi elementami wymienionymi w przepisie, a mającymi wpływ na wartość. W ocenie organu odwoławczego Starosta spełnił wyżej przedstawione wymagania, ponieważ dokonał prawidłowej oceny przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z 18 września 2015 r., stanowiącego podstawę określenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust.1 u.g.n. oraz § 36 ust.1 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2004.2109 ze zm., dalej jako rozporządzenie) zastosowano zasady wyliczenia wartości nieruchomości według jej dotychczasowego przeznaczenia, określonego planem zagospodarowania. Skoro wyceniana nieruchomość miała różne przeznaczenie, w operacie szacunkowym z 18 września 2015 r. biegły postąpił prawidłowo, wyceniając cześć działek z uwzględnieniem przeznaczenia mieszkaniowego, a pozostałą cześć z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego. W ocenie Wojewody zarzut obydwu odwołań, odnoszący się do powierzchni odnoszący się do powierzchni terenu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową nie zasługuje na uwzględnienie. Biegły w swoich wyjaśnieniach wykazał, że wyceniany grunt z uwagi na swoją bardzo małą powierzchnię (68m2) nie spełnia warunków rynkowych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Nie wymaga wiedzy specjalnej to, że nabycie działki budowlanej o tak małej powierzchni nie będzie miało na celu zrealizowania na jej terenie zabudowy mieszkaniowej. Ze względu na ograniczoną powierzchnię nieruchomości, cecha powierzchni nie stanowiła atrybutu świadczącego o walorach nieruchomości. Biegły przyjął inne cechy cenotwórcze ("lokalizacja", "sąsiedztwo i otoczenie", "dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej" i "potencjał inwestycyjny'), a wśród transakcji w tabeli na stronie 34 znalazły się działki gruntu o pow. od 798 m2 do 1477 m2. Za niezrozumiałą uznano uwagę Prezydenta Miasta B., który wskazuje, że przy wycenie działki nr 128/36 o pow. 0,0167 ha biegły powinien mieć na uwadze fakt, iż ww. grunt został wydzielony z nieruchomości o pow. 0,0177 ha, zatem rzeczoznawca winien poszukiwać transakcji nieruchomościami podobnymi o działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową o pow. 177 m2. Powyższe, jak zostało wyjaśnione powyżej, nie ma żadnego znaczenia dla szacowanej nieruchomości, ponieważ rzeczoznawca nie przyjął do wyceny cechy "powierzchnia". Organ odwoławczy podkreślił również, że nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut Prezydenta Miasta B. dotyczący doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji stanowiących podstawę ustalenia wartości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W dokonywanej aktualnie przez sądy administracyjne interpretacji przepisów sygnalizowany jest powszechnie problem specyfiki transakcji drogowych. Ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie są bowiem kształtowane wyłącznie przez działanie sił rynkowych. Nie determinują ich klasyczne czynniki takie jak wielkość popytu i podaży. Nie występuje przy nabywaniu gruntów pod drogi konkurencja. Z uwagi na sukcesywne zmniejszanie się liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, rynek tych nieruchomości jest obecnie w fazie wygasania. Zatem jak najbardziej zasadnym jest wybór rynku lokalnego i regionalnego, w wycenie nieruchomości drogowych, jako wykreowanego rynku nieruchomościami podobnymi do szacowanego gruntu. Powyższe jest podyktowane koniecznością zachowania zasady słusznego odszkodowania. Wojewoda [...] podzielił ocenę organu I instancji, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w sprawie. Rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia umieścił w operacie wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy. Rzeczoznawca prawidłowo przedstawił sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym nie uchybił dokonanej analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. W ocenie organu II instancji wyjaśnienia biegłego są spójne, logiczne i wyczerpujące a przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 18 września 2015 r. wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny. Metoda przyjęta przez biegłego w opinii z 18 września 2015 r. szczegółowo opisana w podstawach metodologicznych, jest prawidłowym sposobem obliczania wartości i nie budzi wątpliwości z punktu przyjętych założeń metodologicznych i zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skoro wartość odszkodowania na rzecz byłego właściciela została wyliczona zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanych regulacjach prawnych, brak jest podstaw do przyjęcia, iż odszkodowanie nie odzwierciedla rzeczywistej wartości nieruchomości. Przeprowadzona przez organ odwoławczy dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości, w zakresie dokonanych obliczeń, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Biegły w operacie w sposób wyczerpujący scharakteryzował cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Cechy indywidualizujące sporne działki zostały opisane precyzyjnie, co pozwala stwierdzić, iż wyliczone skorygowane ceny średnie są poprawne. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. Organ II instancji podkreślił, iż subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej lub zbyt wysokiej cenie za wywłaszczoną nieruchomość nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeby postępowania odszkodowawczego. Kwestionując ustalenia operatu, sporządzonego na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, strona powinna bowiem przedstawić dowody na tę okoliczność. mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie o ustalenie odszkodowania, dokonana przez organ II instancji wnikliwa kontrola pod względem formalnym operatu szacunkowego potwierdziła, że został on sporządzony z zachowaniem wymaganych standardów i zawiera on wszystkie elementy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował dobrany rynek transakcyjny. Operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie jest wiarygodny i przejrzysty, a określona w operacie szacunkowym wartość nieruchomości stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku, brak jest zatem obiektywnych podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone nieprawidłowo. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł Prezydent Miasta B. oraz A. M.. Prezydent Miasta B. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 u.g.n. w zw. z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę R. K. wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów i zawiera wszystkie elementy określone w u.g.n. i rozporządzeniu, podczas gdy zawiera on błędy formalne, tj. wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Odwołując się do wskazanych w operacie cech szczególnych wycenianej nieruchomości Prezydent Miasta B. wskazał dwie transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w centrum miasta dla zobrazowania, że specyfika rynku lokalnego, jakim jest teren miasta B. nieruchomościami drogowymi znacznie odbiega od rynku regionalnego przyjętego przez rzeczoznawcę. W przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową rzeczoznawca przyjął ceny transakcyjne nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Na potrzeby operatu wyznaczył w działce nr 128/36 o pow. 0,067 ha powierzchnię funkcjonalną wynikającą planu zagospodarowania przestrzennego ok. 68 m2 jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jednakże mając na uwadze stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stwierdzić należy, że działka nr 128/36 o pow. 0,0167 ha wydzielona została w następstwie tej decyzji z nieruchomości o pow. 0,0177 ha, a zatem rzeczoznawca winien poszukiwać transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, tj. o powierzchni 177 m2. A. M. zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa materialnego, mianowicie: - art. 12 § 5 specustawy drogowej poprzez nie zastosowanie odpowiednio przepisów o gospodarce nieruchomościami do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, w okoliczności, gdy stosowanie tych przepisów jest obligatoryjne; - art. 18 specustawy drogowej poprzez błędne wyliczenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przez [...] Urząd Wojewódzki w Ł., który oparł się na niepełnym, niejasnym i sprzecznym operacie szacunkowym rzeczoznawcy, bez odniesienia się do wskazanych zarzutów przez skarżącego; - art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 155 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w kwestii braku wykorzystania przy szacowaniu nieruchomości wszelkich, niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, co wpłynęło negatywnie na jakość sporządzonego operatu szacunkowego a tym samym błędną wartość odszkodowania wyliczoną przez biegłego i ustaloną przez organ; - art. 156 pkt 1a u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w kwestii braku umożliwienia skarżącemu zapoznania się z "obszernymi wyjaśnieniami biegłego w zakresie zastrzeżeń skarżącego" (s. 8 uzas. dec.) przez organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, mimo że organ ten jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie informacji, wchodzących w zakres operatu szacunkowego oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów a osoba może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego i informacji wchodzących w jego zakres, co było uzasadnione interesem skarżącego; - art. 156 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w kwestii wykorzystania operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony, przez okres przekraczający możliwy, z uwagi na fakt, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych oraz istotne zmiany czynników, w postaci większej ilości transakcji podobnych z 2016 r.; - art. 157 pkt 1 u.g.n. poprzez brak dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo że taki wniosek wynikał z wniesionego przez skarżącego odwołania, oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady zaufania do władzy publicznej, a mianowicie niezachowanie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem słusznego interesu obywatela; - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania przez organ II instancji przedmiotowej sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności post. administracyjnego; - art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej; - art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ wniosków dowodowych skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotem dowodu miały być okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, a nie zachodziła żadna z przesłanek odmowy uwzględnienia żądania strony, o której w § 2, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej; - art. 79 § 1 k.p.a. (art. 91 § 1 w zw. z 92 k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzania rozprawy, a w konsekwencji niezapewnienie przez organ stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu z dnia 3 lutego 2017 roku sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg A. M. i ze skargi Gminy Miasta B. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy przesłanki jakimi kierował się wydając na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 roku postanowienie o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Łd 598/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd597/16. Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 p.p.s.a. sąd jest zobligowany do połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Na możliwość wnoszenia skarg dotyczących tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub bezczynności organu wskazuje art. 51 p.p.s.a. Tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki tych stron należy ustalić w jednej sprawie, każde bowiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie, a wniesienie odwołania przez jedną stronę czyni decyzję organu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nieostatecznym również dla drugiej lub innych stron (wyrok NSA z dnia 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81, ONSA 1981/2/83). Tożsamość przedmiotu postępowania nie budzi wątpliwości , gdyż zarówno A. M., jak i Gmina Miasto B. zaskarżyli tę samą decyzję Wojewody [...]. Wszyscy skarżący mają sporne interesy a jednocześnie zaskarżone rozstrzygnięcie wpływa na sytuację prawną każdego ze skarżących równocześnie. Połączenie jest podyktowane względami technicznymi i ekonomią procesową i nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności oraz nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal samodzielnymi sprawami. Skargi nie zawierają uzasadnionych zarzutów. Nietrafne są zawarte w obydwu skargach zarzuty naruszenia przepisów postępowania -art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W postępowaniu organy dopuściły obligatoryjny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera niezbędne dla określenia wysokości odszkodowania elementy. Organ dokonał również wnikliwej oceny materiału dowodowego, w tym także oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, na jaki zezwala art. 154 u.g.n., odniósł się również do zarzutów odwołań. Niezrozumiały jest zarzut niepowiadomienia skarżącego o terminie rozprawy i naruszenia art. 79 k.p.a., skoro rozprawy organ nie przeprowadził. Bezzasadny jest zarzut niezapewnienia stronom czynnego udziału w postepowania. Z akt sprawy nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie postępowania skarżący miał utrudniony dostęp do akt. Skarżącemu A.M. doręczono kserokopię operatu, wyjaśnienia biegłego, pouczano o przysługujących uprawnieniach procesowych. Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 15 k.p.a. Wbrew temu zarzutowi skarżącego A.M. Wojewoda [...] rozpoznał sprawę merytorycznie, czego dowodem są szczegółowe własne ustalenia i wyczerpująca ocena operatu szacunkowego. To w toku postępowania odwoławczego organ zwrócił uwagę uczestnikom postępowania na możliwość skorzystania z dodatkowych środków dowodowych, to jest zwrócenia się do związku rzeczoznawców w trybie art. 157 u.g.n. Przedmiotem kontroli jest decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną. Wobec faktu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania są normowane w szczególności przez art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa drogowa). Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za ww. grunt przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4). W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości zastosowanie mają przepisy u.g.n. Stosownie do treści art. 130 ust.2 ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n). Zgodnie z art. 154 ust. 13 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak z powyższej regulacji wynika, dobór nieruchomości porównawczych czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniony, przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. W operacie w sposób wystarczający biegły uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość – np przyczyny nieuwzględnienia wielkości działki pod zabudowę mieszkaniową jako cechy szczególnej, właśnie z uwagi na jej nietypową, zbyt małą powierzchnię. Biegły też wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości z rynku regionalnego, a nie tylko lokalnego. Przy czym podkreślić raz jeszcze wypada, że te wybory należą do wiedzy specjalnej, która z mocy art. 154 pozostaje domeną rzeczoznawcy i jest poza kontrolą organów i sądu. Obie strony kwestionują wybór nieruchomości do porównania ze skrajnie różnej pozycji. Prezydent Miasta B. kwestionuje pominięcie przez biegłego transakcji o najmniejszej wartości, nie zauważając, że operat tę kwestię wyjaśnia. Z kolei A. M. powołuje się "znane mu ze słyszenia" transakcje opiewające na kilkaset zł za m2, ale nie podaje konkretów. Należy zwrócić uwagę, że w tych zarzutach strony podważają te elementy operatu, które z mocy art. 154 u.g.n. należą do dyskrecjonalnych decyzji rzeczoznawcy majątkowego. Nie może odnieść skutku również zarzut utraty wartości operatu wobec pojawienia się w 2016 roku większej liczby transakcji podobnych w 2016 roku, skoro decyzja został wydana w okresie ważności operatu. Podkreślenia wymaga, że żadna ze stron skarżących nie skorzystała z możliwości złożenia dowodu podważającego wartość przyjętego operatu w postaci kontroperatu. Skarżący nie skorzystali również z możliwości poddania go ocenie w trybie art. 157 u.g.n., mimo wyraźnego wezwania przez organy do wypowiedzenia się co do takiego dowodu. Takiej aktywności procesowej można byłoby oczekiwać od strony, chociaż podnoszone przez strony zarzuty winny skłonić je do aktywności procesowej w tym zakresie w sytuacji, gdy, jak wywiedziono wcześniej, przeważająca część zastrzeżeń stron skarżących wkracza w wiedzę specjalistyczną, której organ ani sąd nie posiada. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy. Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11 - dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji nie mają przy tym kompetencji aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, o ile dokument ten spełnia wymogi formalne, tzn. pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie formy i metodologii jego sporządzania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z punktu widzenia merytorycznego to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego na jej zlecenie, co już zostało omówione. W przeciwnym razie, podnoszone zarzuty, wiążące się z wiadomościami specjalnymi, nie mogą skutecznie podważyć wartości dowodowej sporządzonego operatu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 226/10, z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 - Lex nr 2105357, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 356/16 - Lex nr 2098278; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1183/13) W świetle powyższych uwag bezpodstawny jest zarzut naruszenia art 154 i art. 157 u.g.n. Organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii zespołu rzeczoznawców tylko dlatego, że strona kwestionuje treść operatu. Organy administracji bardzo szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści powyższego operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn operat ten oceniły jako prawidłowy, a wnioski końcowe ustalające kwotowy wzrost wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie, przyjęły bez zastrzeżeń jako dające podstawę do wyliczenia wysokości opłaty planistycznej. Sąd nie dopatrzył się uchybień w rozumowaniu organów uznających wskazany operat za logiczny, zupełny oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Podsumowując, w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji jak i sąd nie jest uprawniony do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Nadto, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargi jako pozbawione uzasadnionych podstaw na podstawie art. 151 p.p.s.a. JK