II SA/Łd 598/19

Dnia 21 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. Ś. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. A. P. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 20023 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.u. z 20218 r., poz. 2220 ze zm.) – dalej jako: ustawa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z dokumentów sprawy, wnioskiem z dnia 15 marca 2019 r. A. N. zwróciła się do MOPS Centrum Opieki Socjalnej w Z. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką B.S.. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Powołując się na art. 17 ust. 1a i 1b oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, organ uznał, że A. N. nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła, iż nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia matki, którą się opiekuje, zwróciła uwagę na szereg wykonywanych przy matce czynności pielęgnacyjno-opiekuńczych. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoją decyzję, Kolegium wskazało na zapis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i w ślad za organem I instancji powtórzyło, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka strony, B. S., ur. 20 lipca 1969 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu ustawy (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...]). W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 grudnia 2017 r. Oznacza to, że spełniony został warunek dotyczący osoby wymagającej opieki wymieniony w art. 17 ust. 1 ustawy. Jednakże w przedmiotowej sprawie występują okoliczności, które nie pozwalają na ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium dostrzegło, iż organ I instancji mylnie ocenił, iż nie zachodzą przesłanki opisane w art. 17 ust. 1b ustawy, tj. nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 grudnia 2017 r., natomiast art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednakże organ I instancji pominął, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł niezgodność ww. przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium dodało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, że analizowany wyrok TK z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Oznacza to, że skoro nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia TK, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją, na podstawie tego przepisu, to stwierdzić należy, że organ niewłaściwie uznał, iż stanowi on podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, iż powyższe uchybienie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, z uwagi na zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z dokumentów niniejszej sprawy, niepełnosprawna B. S. pozostaje w związku małżeńskim ze Z. N., który nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie zmienia powyższego fakt, że w sprawie aktualnie toczy się postępowanie rozwodowe (oświadczenie A. N. z dnia 15 marca 2019 r.; kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego część VIII z dnia 26 marca 2019 r.). W ocenie organu nie ma również znaczenia, że ojciec skarżącej, a mąż jej wymagającej opieki matki, pracuje, co uniemożliwia mu sprawowanie opieki, oraz fakt, że praktycznie wyprowadził się z domu z młodszą siostrą (oświadczenie A. N. z dnia 15 marca 2019 r.). Organ stwierdził, iż na uznanie, że w sprawie doszło do ustania obowiązku alimentacyjnego męża osoby niepełnosprawnej pozwoli dopiero uzyskanie przez nią prawomocnego orzeczenia sądu rozwiązującego jej małżeństwo. Należy też zwrócić uwagę, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych stan relacji faktycznych między małżonkami nie ma wpływu na uprawnienia do świadczeń, jak również bez znaczenia jest fakt wspólnego gospodarowania. Ustawodawca określając pojęcie rodziny uwzględnia wyłącznie stan prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W świetle powyższego Kolegium uznało, że w przypadku skarżącej występuje przesłanka negatywna wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy uniemożliwiająca uwzględnienie jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. N. podkreśliła, iż z uwagi na stan zdrowia mamy i relacje z ojcem jest jedyną osobą, która opiekuje się matką, co jednocześnie uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Zaznaczyła, iż ojciec wyprowadził się, nie zamierza opiekować się, ani w inny sposób pomagać żonie, a sprawa rozwodowa cały czas jest w toku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić również trzeba, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, iż strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest, wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy odnotować, iż trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie podzieliło oceny organu I instancji, iż w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka opisana w art. 17 ust. 1b ustawy. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Stwierdzona została zakresowa niekonstytucyjność przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, skutkująca tym, że przepis ten w niekonstytucyjnym zakresie nie może być stosowany. Oznacza to, że organy administracji publicznej rozpoznając teraz wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pochodzący od opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek rozpatrzenia wniosku z pominięciem kryterium wskazanego w treści przepisu, uzależniającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłą osobą od tego, kiedy niepełnosprawność powstała. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni akceptuje jednolitą linię orzecznictwa sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, jako niemożność upatrywania w jego treści, przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25 roku życia. Jak stwierdził zasadnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. II SA/Go 682/14, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 odniósł bezpośredni skutek. Zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich, jest ustalenie możliwości zastosowania badanego przez Trybunał przepisu zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wynikająca z sentencji wyroku TK zakresowa derogacja przepisu, nie powoduje luki konstrukcyjnej, uniemożliwiającej stosowanie przepisu. Zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b ustawy godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zauważył, że zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału potrzeby działań legislacyjnych, ma charakter postulatywny a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b ustawy w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonałby zaleceń Trybunału, jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione ochrony (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w uzasadnieniu na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, celnie organ odwoławczy wskazał, iż w tego rodzaju sprawach organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona w dorosłym życiu. Niemniej, zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, jak trafnie wskazał organ, nie wystąpiły przesłanki warunkujące pozytywne załatwienie wniosku strony skarżącej. Podstawę materialnoprawną wydanej w kontrolowanej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wprawdzie zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. To jednocześnie, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle tego rodzaju spraw, sądy administracyjne wypracowały stanowisko, podzielane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny tylko wtedy, gdy małżonek jest w stanie skutecznie opiekę sprawować. Możliwe jest natomiast przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może jednak obejmować sytuacji, w których współmałżonek osoby wymagającej opieki ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala mu na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawia jej sprawowania. Nie ma przy tym znaczenia jakie są subiektywne przyczyny tej odmowy, a więc czy wynika to z wzajemnych relacji między małżonkami, czy też z innych przyczyn np. zdrowy współmałżonek nie chce zrezygnować z pracy zawodowej w celu sprawowania opieki, a wolę takiej rezygnacji wyraża inny członek rodziny (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19; w Szczecinie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 450/19; w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 153/19; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1622/15). W świetle powyższych uwag, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości ocena organu, iż wniosek strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Jak wynika z dokumentów sprawy matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności i niewątpliwie wymaga opieki. Jednocześnie jednak pozostaje w związku małżeńskim, mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wprawdzie, jak wyjaśnia skarżąca, rodzice są w trakcie rozwodu, odbyły się już dwie rozprawy, nadal jednak związek małżeński nie został prawomocnie rozwiązany i nie jest wiadomo, czy faktycznie zostanie rozwiązany. Argumentacja skarżącej jest taka, iż ojciec wyprowadził się z domu zabierając młodszą siostrę, zamieszkał u swojej mamy i nie interesuje się potrzebami i warunkami życia żony, co więcej, nie zamierza zajmować się, ani pomagać małżonce, zainicjował postępowanie rozwodowe i odmawia żonie jakiegokolwiek wsparcia. Wszystkie te argumenty wskazują, iż po stronie męża nie ma przeszkód obiektywnych, które uniemożliwiałyby sprawowanie opieki nad żoną, mąż matki skarżącej świadomie z tej opieki rezygnuje i nie zamierza się jej podejmować. Sąd przyznaje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (por. wyrok z 8 października 2019 r., II SA/Rz 810/19). W praktyce chodzi o sytuację, gdy małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki. W rozstrzyganej sprawie małżonek matki skarżącej nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i pracuje zawodowo. Sąd ponownie podkreśla, że "obiektywne przesłanki" powinny być związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami, jak wyprowadzenie się z domu współmałżonka osoby wymagającej opieki i wniesienie przez niego sprawy o rozwód, które powodują, że zobowiązani do alimentacji w dalszej kolejności członkowie rodziny, będą wnioskować o przyznanie świadczenia w celu zapewnienia dodatkowych dochodów rodzinie. Reasumując, ustawodawca w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy wskazał na ściśle określone przesłanki, a ich wystąpienie w niniejszej sprawie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane skarżącej, nawet jeżeli składająca wniosek o to świadczenie strona spełnia przesłanki pozytywne, wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. W świetle powyższych uwag, zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały szczegółowej analizy sytuacji faktycznej i prawnej w kontekście art. 17 ust. 1, ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wywiązując się przy tym z obowiązków sformułowanych w podstawowych zasadach postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku, stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.), przyznano pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie w kwocie 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. mn