II SA/Łd 61/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz S. W. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego i kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał Z.P. i W.P. rozbiórkę sześciu tuneli foliowych usytuowanych na działkach o nr ewidencyjnych 170 i 169/2, położonych w S. przy ul. A, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ administracji podał w uzasadnieniu, iż na żądanie H.W. i S.W. w dniu 5 marca 2007 roku wszczął postępowanie administracyjne w sprawie tuneli foliowych wybudowanych przez Z. i W.P. na działkach o nr ewid. 170 i 169/2, położonych w S., gm. B. W dniu 26 kwietnia 2007 roku dokonano oględzin przedmiotowych tuneli, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. H.W. i W.W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Po zapoznaniu się z odwołaniem, w dniu 4 lipca 2007 roku przeprowadzono kontrolę na przedmiotowych działkach, podczas której stwierdzono, że uwagi zgłoszone w odwołaniu zasługują na częściowe uwzględnienie. Z uwagi jednak na brak zgody właścicieli nieruchomości na zmianę, bądź uchylenie decyzji z dnia [...] organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 132 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że właścicielem działek o nr ewid. 170 i 169/2, położonych w S. przy ul. A, są Z.P. i W.P., natomiast właścicielem sąsiedniej działki o nr ewid. 169/5 są H.W. i S.W. Na działce o nr ewid. 170, równolegle do ogrodzenia z działką o nr 169/5, znajdują się dwa tunele foliowe o konstrukcji stalowej, długości 30 m, szerokości 7 m i wysokości 3 m, usytuowane w odległości 0,8 m od ogrodzenia z działką o nr 169/5. Natomiast na działce o nr ewid. 169/2 znajdują się cztery tunele foliowe o takiej samej konstrukcji i wymiarach, usytuowane równolegle do ogrodzenia rozdzielającego działki o nr ewid. 169/2 i 169/5, gdzie pierwszy z tuneli znajduje się około 2 m od ogrodzenia. W toku postępowania W.P. przedstawił decyzję Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...], z której wynika, że ustawienie tuneli foliowych nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ administracji ustalił, iż tunele zostały wybudowane latach 2004 / 2005.. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tunel foliowy jest obiektem budowlanym, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę, nie zaś obiektem niepodlegającym regulacjom ustawy – Prawo budowlane. Na potwierdzenie swego stanowiska powołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2002 roku (sygn. akt II SA/Łd 1899/98) oraz z dnia 21 września 2000 roku (sygn. akt II SA/Łd 1203/97), w których przyjęto, że dla uznania inwestycji za obiekt budowlany nie jest wymagane trwałe związanie z gruntem, a nawet posiadanie ścian; wystarczy, że jest to konstrukcja przestrzenna, posiadająca jako element konieczny pokrycie dachowe, które w jakikolwiek sposób łączy się gruntem. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, a z pisma Urzędu Gminy w B. z dnia [...] wynika, że działki o nr ewid. 170 i 169/2 zlokalizowane w S., położone są na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Nr 62/XVII/91 Rady Gminy B. z dnia 28 listopada 1991 roku (Dz.Urz. Woj. Skierniewickiego z 1992 roku, Nr 4, poz. 12), który utracił swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 roku. W powyższym stanie faktycznym organ administracji I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1c ustawy – Prawo budowlane i nakazał rozbiórkę przedmiotowych tuneli foliowych. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył W.P., zarzucając oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. Odwołujący stanął na stanowisku, iż na budowę tuneli foliowych nie jest potrzebne pozwolenie na budowę i wniósł o legalizację tuneli. Wyjaśnił również, iż w tunelach nie ma stałej instalacji elektrycznej, zaś gdy zachodzi konieczność podłączenia jakiegoś urządzenia wówczas przeciąga z domu przewód elektryczny. Natomiast jedyna instalacja wodna to system nawadniania kropelkowego, który jest rozkładany w okresie produkcji roślin, brak również stałego ogrzewania tuneli. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie nałożenia obowiązku rozbiórki sześciu tuneli foliowych usytuowanych na działkach nr 170 i 169/2. Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sporne tunele foliowe zostały wykonane w latach 2003-2005, nie są trwale połączone z gruntem i nie posiadają jakichkolwiek instalacji. Uchylenie pierwotnej decyzji PINB z dnia [...] Nr [...] umarzającej postępowanie podyktowane było reprezentowaną wówczas linią orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie, z którą tunele foliowe traktowane były jako obiekty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Jednakże pogląd ten nie został zaakceptowany przez NSA, który wyrokiem z dnia 11 października 2007r. sygn.akt II OSK 1099/05 uchylił wyrok WSA w Łodzi oddalający skargę na decyzję rozbiórkową tunelu foliowego wydaną przez tutejszy organ. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł w uzasadnieniu wyroku, iż definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury, zatem zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym rozumie się przez to budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, a budowlę stanowi całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Niewątpliwe tunel foliowy ustawiony na powierzchni ziemi bez jakichkolwiek instalacji nie może być sklasyfikowany jako budynek, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 w/w ustawy, nie należy również, z uwagi na funkcję, do obiektów małej architektury, nie można go również zaliczyć do budowli. Nie jest to także obiekt tymczasowy. Dalej organ wywodził, iż pojedynczy tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem służący do sezonowego wykorzystania jest zwykłym urządzeniem rolniczym i nie może być traktowany jako przykrycie namiotowe, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 w/w ustawy. Sezonowość namiotu oraz fakt posadowienia w ziemi elementów mocujących nie mogą stanowić tymczasowego obiektu budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do uznania za tymczasowy obiekt budowlany nawet foli ułożonej na pojedynczej grządce w celu przyśpieszenia wegetacji roślin. Reasumując Sąd uznał, iż tunel foliowy nie połączony trwale z gruntem nie posiadający jakiejkolwiek instalacji, nie odpowiadający pojęciu budowli, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 w/w ustawy zatem w dacie ustawienia przedmiotowych tuneli nie było wymagane pozwolenie na budowę czy dokonanie zgłoszenia. Organ odwoławczy ustosunkowując się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego podniósł, iż nie znajduje podstaw do kwestionowania przedstawionego poglądu NSA co do kwalifikacji tuneli foliowych jako urządzeń rolniczych, które nie są obiektami budowlanymi. Urządzenia takie niepodlegające przepisom ustawy Prawo budowlane nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego. Nie oznacza to jednak, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe a sytuacja ta uzasadnia podjęcie orzeczenia o odmowie nałożenia obowiązku rozbiórki spornych tuneli. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.W. podniósł, iż orzeczenie, na które powoływał się organ II instancji, sygn.akt II OSK 1099/05, dotyczy zupełnie innej sytuacji tj. wybudowania tunelu foliowego bez jakichkolwiek instalacji. Natomiast tunele Pana P. posiadają urządzenia nawadniające i elektryczne, sam Pan P. w swym odwołaniu potwierdził, iż posiada urządzenia nawadniające, instalację elektryczną i urządzenia elektryczne do obsługi tuneli. W okresie wiosennym folia nie jest zdejmowana a teren, na którym usytuowane zostały tunele został wywyższony przez nawiezioną ziemie o około 40 cm, co powoduje wstrzymanie wód opadowych, przez co działka strony była już kilkakrotnie zalana. Tunele są niewłaściwie usytuowane, zbyt blisko granicy działek. Skarżący wywiódł, iż niezbitym dowodem świadczącym o dacie wybudowania tuneli jest ortofotomapa z 2004 roku znajdująca się w aktach. Kończąc strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, iż organ I instancji podczas oględzin stwierdził, iż tunele nie są wyposażone w jakąkolwiek instancję, a ustalenia te potwierdza Pan P. w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakazującą Z. i W. małż. P. rozbiórkę sześciu tuneli foliowych, a jednocześnie orzekł o odmowie nałożenia obowiązku rozbiórki spornych sześciu tuneli foliowych. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i rozstrzygnął sprawę co do istoty, gdyż doszedł do przekonania, że uchylona decyzja jest nieprawidłowa, niecelowa. Jednocześnie stwierdził, iż nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, oparł się na ustaleniach organu pierwszoinstancyjnego ale przede wszystkim na orzeczeniu i wywodach uzasadnienia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006r., sygn.akt II OSK 1099/2005 (publ. System Informacji prawnej LEX, Lex Nr 264927). Z uwagi na rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz argumentację, na którą powołuje się organ odwoławczy wskazać należy, iż organ II instancji kontrolując prawidłowość postępowania prowadzonego przez organ I instancji i kończącą to postępowanie decyzję nie jest zwolniony z przestrzegania zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego a obligujących organy administracji wszystkich instancji do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Wyjaśnienia w oparciu o dokładnie zebrany, pełny materiał dowodowy, obiektywnie oceniony, dopiero bowiem takie ustalenia stanu faktycznego może być podstawą do orzekania, tym bardziej w przypadku gdy stan fatyczny konkretnej sprawy rozpatrujemy w oparciu o orzeczenie sądu wydane w winnej sprawie i winnym stanie faktycznym. Brak pełnego wyjaśnienia wszystkich wątpliwości powoduje, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, iż teza zawarta w powoływanym orzeczeniu znajduje bezpośrednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Analiza ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego sprawy i powoływanego orzeczenia NSA prowadzi do stwierdzenia, iż organ II instancji nie zastosował się do reguł określających prawidłowy model postępowania administracyjnego i orzekł, pomimo braków w ustaleniach, które to braki zasadniczo wpływają na ustalenie czy wyrok NSA z dnia 11 października 2006r. może rzeczywiście stanowić podporę i wykładnię w niniejszej sprawie. Główny problem, jaki był przedmiotem rozstrzygnięcia to kwestia prawidłowej kwalifikacji tunelu foliowego a co za tym ustalenie czy dla postawienia takiego tunelu konieczne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy może "obiekt" taki nie podlega regulacji ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji orzekł o nakazie rozbiórki spornych 6 tuneli przyjmując, iż stanowią one obiekty budowlane, na których budowę wymagane jest pozwolenie na budowę a brak takiego pozwolenia uzasadniał nakazanie właścicielom rozbiórkę tuneli. Następnie organ II instancji przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia wywody zawarte w przytoczonym orzeczeniu NSA wydał zaskarżoną decyzję, powołując w uzasadnieniu argumentację NSA. Przywołać należy tezę sformułowaną przez NSA, iż "tunel foliowy niepołączony trwale z gruntem nieposiadający jakichkolwiek instalacji, nie odpowiadając pojęciu budowli, nie może być uznany za tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego z 1994 r., nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia". Organ odwoławczy przyjął, iż zarówno wywiedziona przez Sąd teza jak i jej uzasadnienie stanowią wystarczające uzasadnienie dla wydanej decyzji. Tym czasem zauważyć trzeba, iż NSA orzekał w sprawie tuneli foliowych pozbawionych jakichkolwiek instalacji, przy czym nie określił, o jaki rodzaj, charakter instalacji chodzi. Natomiast zarówno z wypowiedzi inwestora, jak i strony skarżącej, wynika, iż w spornych tunelach zainstalowany jest system nawadniania kropelkowego, który wymaga połączenia z bieżącą wodą, czy zatem nie jest to rodzaj instalacji, również przy uwzględnieniu wielkości powierzchni, na jakiej jest zamontowany. Tym bardziej, iż jak już zostało podniesione, w orzeczeniu NSA nie jest sprecyzowane, o jaką instalację chodzi. Organ II instancji nie zajął się zupełnie tą kwestią, nie ustalił czy system nawadniania kropelkowego może zostać zakwalifikowany do kategorii "instalacji", co uzasadniałoby przyjęcie, że posadowienie przedmiotowych tuneli nie wymagało pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Dodatkowo, jak wyjaśnia sam właściciel, do tuneli przeciąga z domu kabel elektryczny w celu podłączenia urządzeń ogrodniczych – doświetlenia. Organ nie ustalił, w toku oględzin, czy w tunelach znajduje się jakieś stałe przyłącze, w tej kwestii oparł się na oświadczeniu inwestora. Z uwagi na brak dookreślenia pojęcia "instalacja", organ w ramach dążenia do wyjaśnienia całokształtu sprawy powinien był sprawdzić dokładnie jak posadowione są tunele, w jakie wyposażone są urządzenia, systemy i czy należy je zakwalifikować jako "instalacje" czy przeciwnie. Konieczne jest również ustalenie, w jaki sposób tunele są osadzone na podłożu, w jaki sposób są zabezpieczone przed przemieszczaniem np. w wyniku silnych podmuchów wiatru, czy folia jest zdejmowana w okresie zimowym, czy pozostaje na szkielecie przez cały rok. Należy również zauważyć, że konstrukcja tuneli foliowych jest w znacznej części wykonana ze stalowych kątowników zakotwiczonych w gruncie, co zauważa również organ odwoławczy uzasadniając swe rozstrzygniecie. Powyższa okoliczność może świadczyć również o trwałym połączeniu tak znacznej konstrukcji stalowej z gruntem, co również nie zostało w sprawie wyjaśnione. Dopiero pełne i szczegółowe ustalenia faktyczne w wyżej wskazanym zakresie uzasadniałyby powołanie się na poglądy wyrażone w przywołanym orzeczeniu NSA, przy założeniu, że stany faktyczne byłyby identyczne . Zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione ustalenia stanu faktycznego nie dawały podstawy do przyjęcia, iż ustalony stan faktyczny w pełni odpowiada tezie NSA i w związku z tym jest zasadne powołanie się na jego uzasadnienie. Postępowanie wyjaśniające w toku, którego organy winny zebrać i dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy przeprowadzono z naruszeniem podstawowych zasad określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Istotne jest także, iż organ odwoławczy przyjmując, iż stan sprawy odpowiada stanowi faktycznemu jaki został ustalony w powoływanym orzeczeniu NSA nie zbadał jakiego rodzaju obiektem są sporne tunele. Nie odniósł się do ustaleń organu I instancji i nie skomentował ich przyjmując za wyłącznie właściwe powołanie się na uzasadnienie wyroku NSA. Taki sposób argumentacji rozstrzygnięć powoduje, iż zasadne jest postawienie organom administracji zarzutu uchybienia przepisom procedury administracyjnej i to w stopniu mającym istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić również należy uwagę na podnoszony przez skarżącego w toku postępowania zarzut, iż usytuowanie, konstrukcja tuneli powoduje zalewanie jego nieruchomości, do którego organ nie odniósł się i nie zbadał. Organ winien był rozważyć wszystkie zarzuty zgłaszane w postępowaniu i odpowiednią argumentację dotyczącą tej kwestii zamieścić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ w pierwszej kolejności powinien skupić się na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o pełny zebrany materiał dowodowy. Następnie rozważyć kwalifikację prawną spornych tuneli foliowych i uzasadnić ją w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego i w oparciu o znajdujące zastosowanie odpowiednie normy prawne zawarte w ustawie Prawo budowlane. W celu wykonania tego obowiązku organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). Materiał dowodowy, na którym jest oparte rozstrzygniecie winien być zatem kompletny i dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Działania organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które nie może stanowić powtórzenia argumentacji orzeczenia innego organu, w tym wypadku sądu, bez pogłębionej analizy. Uzasadnienie powinno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 §3 Kpa, organ zobligowany jest powołać dowody, na których oparł swe rozstrzygniecie i te, którym nie dał wiary. Powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), nadto umożliwiać sądowi administracyjnemu, w przypadku złożenia nowej skargi do sądu, sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. A.R.