II SA/Łd 612/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2024 r. znak: SKO.4150.241.2024 w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji postanawia: odrzucić skargę. MR Pismem z 15 lipca 2024 r. Gmina B., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie rady prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 5 czerwca 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej strona skarżąca stwierdziła, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania nadzorczego, w którym nie orzekał organ gminy. Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania nadzwyczajnego nie ma możliwości działania w tym postępowaniu w sferze imperium, a jej uprawnienia nie różnią się od uprawnień innych stron tego postępowania. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego i wprawdzie oba te postępowania są ze sobą niewątpliwie powiązane, to mogą się one różnić pod względem składu osób występujących w nich w charakterze stron. Postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora i nie dotyczyło decyzji wydanej przez organ gminy, a przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. O tym, że Gmina była stroną niniejszego postępowania świadczy fakt, że została jej doręczona skarżona decyzja, zatem nie można przyjąć, że rola organu jednostki skończyła się z chwilą wydania decyzji w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazało, że Wójt Gminy B. stawia siebie w sytuacji procesowej tożsamej do sytuacji obywatela, co jest niedopuszczalne w świetle zasad postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z kolei, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym prawem trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli pochodzi ona od strony, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby mu dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. W nauce prawa jak i w orzecznictwie podkreśla się niedopuszczalność łączenia w jednym postępowaniu funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Wobec tego organ administracji właściwy do orzekania w pierwszej instancji w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie, w której wydał rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wniosła Gmina B., która wydała w toku postępowania administracyjnego decyzję w pierwszej instancji. Wobec tego stwierdzić należy, że skargę na decyzję Kolegium wniósł podmiot występujący w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie warunków zabudowy w roli organu administracji publicznej pierwszej instancji, czyli podmiot, który nie posiada legitymacji do dokonania takiej czynności procesowej. W zakresie w jakim strona skarżąca wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest uprawniona do reprezentowania interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 p.p.s.a., a którego istnienie warunkuje wniesienie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na powyższe skarga Gminy B. złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. W ocenie Sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi na podstawie przepisów prawa uprawnienia do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji nie ma legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ orzekający w pierwszej instancji doprowadziłoby do wadliwej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające na dwóch szczeblach w tej samej sprawie. Nie do przyjęcia jest więc stanowisko, wedle którego organ może zajmować różną pozycję: raz jako organ orzekający w sprawie – wydający decyzję, innym razem jako strona postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy. Oznacza to, że organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienia NSA: z 10 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1873/17 oraz z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 611/22, CBOSA). Sąd nie zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem wskazanym w skardze jakoby inaczej kształtowała się sytuacja jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzwyczajnym i stoi w przekonaniu, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania. Celem postępowań nadzwyczajnych jest bowiem weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji, a sytuacja nie odbiega modelowo od tej jaka ma miejsce na etapie postępowania instancyjnego. Jest to odrębne postępowanie, lecz sprawa nadal dotyczy prawidłowości decyzji podjętej przez organ samorządu terytorialnego, zaś w razie wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy nadal leży po stronie organu samorządu terytorialnego. A zatem, nie ma znaczenia okoliczność, że Gmina B. (Wójt Gminy B.) nie była organem wydającym jakiekolwiek orzeczenie w toku postępowania wznowieniowego. Podsumowując, należy jednoznacznie stwierdzić, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego obowiązku orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji/postanowienia wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku postępowania zarówno zwyczajnego jak i nadzwyczajnego. W sytuacji wydania rozstrzygnięcia jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą jego wydania. W konsekwencji jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 711/23, CBOSA). Wójt Gminy B. wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji działał jako organ administracji publicznej pierwszej instancji na podstawie przyznanych mu przez prawo kompetencji, a nie jako podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Wobec tego nie budzi najmniejszych wątpliwości, że Gmina B. nie posiada uprawnień do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W konsekwencji nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sama rozstrzygnęła w pierwszej instancji. Rozstrzygnięta przez nią sprawa nie dotyczy jej interesu prawnego podlegającego ochronie w tym postępowaniu. Wobec tego organ ten nie ma prawa kwestionowania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym przed sądem administracyjnym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., odrzucił skargę, o czym orzekł jak w postanowieniu. P.K.