II SA/Łd 616/16

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skargi S. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego S. B. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako k.p.a. w związku z art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290) – powoływanej również jako: "Prawo budowlane" – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], którą nakazano S.B .zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku usługowo-handlowego, na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gmina Ł.. Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wstrzymał S.B. prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., w gminie Ł., oraz ustalił wymagania, dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, polegających na: - zabezpieczeniu ścian przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych; - ogrodzeniu terenu budowy ogrodzeniem o wysokości minimum 1,50 m; - utrzymywaniu wykonanych zabezpieczeń oraz ogrodzenia terenu budowy w należytym stanie technicznym. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] nr [...], które z kolei zostało zaskarżone przez S.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 932/15, oddalił skargę S.B. na postanowienie organu wojewódzkiego z [...] nr [...] Niezależnie od powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z [...] nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nałożył na S.B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-handlowego, na działce nr ewid. 292, położonej w Ł., gmina Ł., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do decyzji Starosty Ł. z [...], nr [...], o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] nr [...]. Na decyzję organu II instancji S.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1080/15, oddalił skargę S.B. na decyzję organu wojewódzkiego z [...] nr [...]. Pismem z dnia 5 stycznia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował pełnomocnika S.B., iż z dniem 31 grudnia 2015r. upłynął termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z [...], nr [...]. W ww. piśmie zawarto również informację, iż nieprzedłożenie projektu zamiennego skutkować będzie wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu w dniu 22 lutego 2016r. wniosku S.B. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] nr [...], do czasu rozstrzygnięcia przez WSA skargi na decyzję WINB z dnia [...] organ powiatowy wydał decyzję nr [...], którą odmówił zmiany decyzji własnej z [...], nr [...], w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w niej nałożonego. Wobec uchylenia ww. decyzji przez organ II instancji decyzją z [...] nr [...], w dniu 18 marca 2016r. oraz w dniu 5 kwietnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w celu sprawdzenia wykonania niezbędnych zabezpieczeń ww. budowy, ustalonych w postanowieniu organu powiatowego z [...] nr [...]. W wyniku oględzin ustalono, że teren budowy od strony drogi gruntowej jest ogrodzony siatką autostradową o wysokości 1,50 m. Ściany, rdzenie betonowe, zbrojenie rdzeni nie są zabezpieczone przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych. Na co najmniej dwóch warstwach wierzchnich ścian bloczki gazobetonowe są nasączone wodą opadową. Widoczne są wykwity, zbrojenie rdzeni z nalotem rdzy, w dwóch miejscach od strony działki sąsiedniej na ścianie jest rysa pionowa-pękniecie przez około trzy warstwy bloczka gazobetonowego. W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał opisaną na wstępie decyzję. Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] nr [...], S.B. wskazał, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie zostało dotychczas zakończone prawomocnym wyrokiem sądu, a sprawa obecnie znajduje się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nadto postępowanie w przedmiocie obowiązku złożenia projektu zamiennego również nie jest jeszcze prawomocnie zakończone. W związku z tym, w ocenie odwołującego, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest przedwczesna. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane określa prawne konsekwencje niedochowania przez inwestora terminu realizacji obowiązku nałożonego na niego przez organ architektoniczno-budowlany w decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, a polegającego na sporządzeniu i przedstawieniu w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Podstawę do nakładania tego rodzaju obowiązków stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Z uwagi na to, że S.B. nie złożył w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego, zdaniem organu odwoławczego, przyjąć należało, iż nie wykonał obowiązku nałożonego w decyzji organu powiatowego z [...] nr [...], a zatem organ powiatowy zasadnie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych jest ustalenie, że roboty jeszcze nie zostały zakończone, dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu. Zatem przesłanką obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych jest stwierdzenie konieczności ich dokończenia. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Nie zachodzą także przesłanki do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. Jednocześnie organ wojewódzki stwierdził, że w celu kontynuowania zamierzenia budowlanego, inwestor winien uzyskać odpowiednie zezwolenie od organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przechodząc zaś do podnoszonej w odwołaniu przez S.B. kwestii przedwczesnego i bezcelowego wydania przedmiotowej decyzji, z uwagi na to, iż została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt: II SA/Łd 932/15, którym oddalono skargę [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], organ wojewódzki wyjaśnił, iż zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, w związku z powyższym obowiązuje zasada wykonalności decyzji ostatecznej. Podkreślono również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1080/15, oddalił skargę S.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z [...]. nr [...]. Wyrok wspomniany jest prawomocny. Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył S.B., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności: 1) wydanie decyzji w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego; 2) wydanie decyzji w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych pomimo niezakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie dotyczącym zasadności nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego; 3) niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 5 w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych przy niespełnieniu przesłanki upływu terminu do złożenia projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na nierozpoznanie wniosku o przedłużenie terminu do dokonania ww. czynności. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia do dalszych rozważań jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Łd 1080/15, oddalający skargę na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]., nr [...], nakładającą na skarżącego, w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego dla spornego obiektu – w terminie do dnia 31 grudnia 2015r. Z chwilą wydania decyzji przez organ odwoławczy, obowiązek ten stał się wymagalny. Ponieważ zaś nie doszło do wstrzymania wykonania tejże decyzji, z upływem wskazanego w niej terminu, organ nadzoru budowlanego miał prawo orzekać na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy. Termin określony decyzją, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Może być zatem stosownie do okoliczności przedłużany czy przywracany a rozstrzygnięcia organów w tym przedmiocie są niezaskarżalne. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II OSK 836/09, z dnia 22 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 608/08 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach z dnia 21 października 2011r., sygn. akt II SA/Gl 322/11, w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 545/10 w Warszawie z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia zatem organ winien rozpoznać wniosek skarżącego o przedłużenie terminu, określonego decyzją z [...] przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Uchybienie wszakże wspomnianemu obowiązkowi, ze względu na niezaskarżalność rozstrzygnięć w tym przedmiocie, nie stanowi tego rodzaju naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na treść decyzji. Skoro bowiem organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie rozpoznając wniosku o przedłużenie terminu, przyjąć należy, iż żądanie wnioskodawcy w tym zakresie nie zostało uwzględnione. Ocenić zatem pozostaje, czy okoliczności, wskazywane przez skarżącego, przemawiały za uwzględnieniem wniosku i przedłużeniem terminu do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu, zarówno nieprzekazanie przez projektanta dokumentacji projektowej, jak również brak zrzeczenia się praw autorskich do pierwotnego projektu, nie stanowiło żadnej przeszkody do wykonania obowiązku, nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli bowiem poprzedni projektant odmawiał współpracy, to nie było przeszkód, aby sporządzić nową dokumentację przez innego projektanta, tym bardziej, że inwestor mógł skorzystać z dokumentacji projektowej zgromadzonej w aktach administracyjnych. Również prawa autorskie do projektu nie mogą blokować możliwości sporządzenie projektu zamiennego. Wówczas wystarczy bowiem, że nowy projektant, sporządzając projekt zamienny, dokona stosownych zastrzeżeń, dotyczących autorstwa projektu pierwotnego. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że decyzja nakazująca złożenie projektu budowlanego zamiennego została zaskarżona do sądu administracyjnego, bowiem jej wykonanie nie zostało wstrzymane, a więc w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy decyzja z [...] była wykonalna i wymagalna. Powodem, dla którego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją, jest wszakże nieprawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przez organy obu instancji. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednakże wskazane w tym przepisie możliwości nie są przypadkowe i nie mogą być stosowane przez organ dowolnie. Trzeba ten przepis rozumieć z zachowaniem podstawowych zasad rozumowania. Zatem możliwość pierwsza, czyli zaniechanie dalszych robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba zastosowania jednej z dwóch kolejnych możliwości, tj. potrzeba rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Innymi słowy, zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczyć będzie jedynie takiej sytuacji, w której pozostawienie wykonanych robót, pomimo braku ich legalizacji, nie doprowadzi do faktycznej "legitymizacji" samowoli budowlanej. Nie do zaakceptowania jest natomiast takie rozstrzygniecie w kontrolowanym postępowaniu, w którym z odstępstwami od projektu budowlanego wykonana została część robót, decyzja o pozwoleniu na budowę podlega uchyleniu w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlane, nie wypowiadając się na temat robót już wykonanych i odsyłając inwestora na drogę postępowania przed organami architektoniczno – budowlanymi w nieokreślonym bliżej trybie. Podkreślić natomiast należy, że decyzja z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane definitywnie kończy postępowanie legalizacyjne, a więc żaden organ nie będzie miał już podstawy prawnej tak dla zalegalizowania budowy i jej dokończenia, jak i do orzeczenia jej rozbiórki. Dojdzie zatem do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której w przestrzeni prawnej i realnej będzie istniał obiekt wybudowany nielegalnie, co do którego nie będzie już można wydać żadnej decyzji i żadnego nakazu. Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji, dowodzące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, skutkują ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na kwotę 480 zł. w oparciu o treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804) Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne, podejmując stosowne rozstrzygnięcie. JK