II SA/Łd 623/08

Dnia 11 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót w zakresie rozbiórki domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 623/08 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na odstawie art. art. 28, 33 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia T. S. na wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbiórki domu jednorodzinnego położonego na działkach o nr [...] i [...] w Obr. B. gm. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył do wniosku projekt budowlany dotyczący prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem wraz z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] na mocy, którego T. S. i T. S. nabyli na własność przez zasiedzenie do małżeńskiej wspólności ustawowej działkę [...] z dniem 31 grudnia 2001 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. P. reprezentowana przez pełnomocników, swych rodziców Z. i S. P. Odwołująca się oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę ani odbudowę starego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce [...], oraz o wydanie zakazu prowadzenia ewentualnych prac rozbiórkowych. Jako uzasadnienie swych wniosków strona odwołująca wskazała na złożoną skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...], co w jej ocenie uzasadnia również zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał następnie na kompletny wniosek o pozwolenie na prowadzenie robót rozbiórkowych, co w ocenie organu nie pozwalało na odmowę wydania pozytywnej decyzji rozbiórkowej. Organ odwoławczy nie znalazł też podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem o stwierdzeniu zasiedzenia spornej nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na powyższą decyzję B. P. reprezentowana przez swoich pełnomocników złożyła w dniu 18 lipca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia T.S. na wykonanie robót w zakresie rozbiórki domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...] w Obr. B. gm. P. Skarżąca zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 97§1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 33 ust 2 pkt 2 prawa budowlanego. Podniosła, iż sprawa dotycząca wydania pozwolenia na rozbiórkę powinna być zawieszona wskutek złożenia przez nią do Sądu Okręgowego w S. wniosku o wznowienie postępowania o zasiedzenie nieruchomości oraz złożenia do Prokuratury Rejonowej w Ł. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa w związku z postępowaniem o zasiedzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ ponownie wskazał, iż prawa skarżącej do części budynku mieszkalnego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Załączone bowiem do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane postanowienia sądowe w sposób jednoznaczny potwierdzały posiadanie tego prawa przez inwestora. Do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę inwestor załączył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, więc organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z tego powodu, iż wykazane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością zostało zakwestionowane w innym postępowaniu. Ponadto przedstawiona inwentaryzacja budynku potwierdza fakt, iż budynek jest w złym stanie technicznym, stwarza zagrożenie dla otoczenia i powinien być rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż przedstawione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych, a te w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wymagają uzyskania co do zasady pozwolenia na budowę. Wyjątki w tym przedmiocie zawiera art. 31 ust. 1 pkt. 1. Przepis ten stanowi, że nie wymaga pozwolenia na budowę między innymi rozbiórka budynków i budowli niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską o wysokości poniżej 8 m jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości. Statuując zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przepis ust. 2 przewiduje podobny jak przy zwolnieniu od pozwolenia na budowę, wymóg dokonania zgłoszenia. W sprawie niniejszej inwestor T. S. złożył w dniu 29 lutego 2008 roku w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Mimo załączonego przy wniosku oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane i prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie, z którego wynikało, iż współwłaścicielami nieruchomości są małżonkowie T. i T. S. organ zawiadamiając o wszczęciu postępowania, powiadomił o tym fakcie jedynie T. S. i B. P. O ile inwestor jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na rozbiórkę, to charakter uczestnictwa B. P. w tym postępowaniu, nie został wyjaśniony przez co pozostaje niezdefiniowany. B. P. jako właścicielka działki sąsiedniej o nr [...] złożyła w toku postępowania zastrzeżenia, iż nie wyraża zgody na rozbiórkę budynku, gdyż złożyła skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia przez małżonków S. przez zasiedzenia działki nr [...], co w jej ocenie uzasadniało również zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Zastrzeżenia te były również przedmiotem złożonego od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołania. Zarówno organ pierwszoinstancyjny jaki i odwoławczy nie wyjaśnił charakteru w jakim występowała B. P. w toczonym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki budynku na działce nr [...] będącego współwłasnością T. i T. małżonków S. Niewystarczające jest w ocenie Sądu przypisanie przymiotu strony postępowania B. P. jedynie na tej podstawie, iż próbuje ona w postępowaniu nadzwyczajnym – wznowieniowym wzruszyć przed sądami powszechnymi prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez zasiedzenie co do działki nr [...]. Przyjmując taką konstrukcje strony, jak uczyniły to organy administracji, bez zbadania interesu prawnego osoby zgłaszającej się do postępowania, może dojść do naruszenia art. 28 i 128 K..p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., co nie oznacza, że przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 K.p.a., tyle że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Tak więc redakcja przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzą do wniosku, iż przepis ten może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a jego interpretowanie nie może być rozszerzające (por. wyrok NSA W-wa z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 462/06 – LEX nr 362459; wyrok NSA W-wa z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 206/06 – LEX nr 344079). Ta zawężająca wykładnia przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego krąg uczestników tego postępowania będzie kształtowany przez przepis art. 28 K.p.a. Bez wątpienia Pani B. P. nie pozostaje w kręgu podmiotów wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś jej interes prawny do występowania w postępowaniu administracyjnym nie został rozważony i ustalony na gruncie art. 28 K.p.a. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 128 K.p.a., gdzie prawo do wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie, natomiast stroną w myśl art. 28 K.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, kiedy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i uprawniałby ją do żądania stosowanych czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r. sygn.akt II GSK 163/06, Lex Nr 274855; wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r., sygn.akt VI SA/Wa 24/06, lex Nr 276747; wyrok WSA z dnia 30 marca 2006r., sygn.akt II SA/Wa 1719/05, Lex Nr 197613; wyrok WSA z dnia 19 maja 2005r., sygn.akt II SA/Sz 208/04, Lex Nr 300447). Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustalonego w sprawie stanu faktycznego, należy wskazać, iż B. P. nie znajduje się w kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a fakt wszczęcia postępowania wznowieniowego w stosunku do prawomocnych postanowień sądowych wydanych w trybie nieprocesowym w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia spornej nieruchomości ( działka [...] ), nie legitymuje B. P. jako strony, ani też nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na marginesie rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skoro organy obu instancji potraktowały skarżącą jako stronę postępowania administracyjnego, to wniosek B. P. o zawieszenie postępowania z uwagi na podnoszone przez nią zagadnienie wstępne (skarga o wznowienie postępowania cywilnego ) winien zostać rozpoznany przez formalne rozstrzygnięcie organów administracji, a nie omówiony negatywnie ( "oddalony" ) w treści uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Kwestia powyższa nie ma jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej i jako nieistotna, na tym etapie postępowania nie wymaga dalszej analizy czy omówienia, choć stanowi bardzo istotne naruszenie procedury. Z tych wszystkich względów trudno przypisać skarżącej przymiot strony postępowania administracyjnego, przy tak ustalonym stanie faktycznym i bez dalszej pogłębionej analizy jej interesu prawnego, na gruncie art. 28 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wszystkie uwagi Sądu, rozważyć uprawnienie strony skarżącej do zaliczenia jej w poczet stron postępowania prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego. Konieczne jest przeprowadzenie analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy. A następnie sporządzenie uzasadnienia w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), jak również umożliwiający organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). W toku całego postępowania organy winny mieć na uwadze aby postępowanie zostało poprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tak by wypełnione zostały wszystkie nakazy wypływające z tych zasad ogólnych. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz wstrzymał jej wykonanie do daty uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 wyżej powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p .p. s. a. TG