II SA/Łd 626/13

Dnia 25 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółki w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora Gminy B. z dnia 20 grudnia 2012r. stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] wydanej Gminie B. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi dojazdowej do przystani kajakowej w km 0+000,00-0+358,26 na nieruchomościach oznaczonych nr ewid. 157 (obręb [...]), nr ewid. 413, 421/1, 381/1, 382, 383, 384 (obręb [...]) oraz budowa ścieżki rowerowej wzdłuż drogi gminnej w km 0+024,84-1+026,44 na nieruchomościach znaczonych nr ewid. 157 (obręb [...]), nr ewid. 413 i 421/1 (obręb [...]) na terenie gminy B." w zakresie dotyczącym wygaśnięcia decyzji w części III. Zatwierdzam projekt budowlany i udzielam zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Pozostałe ustalenia przedmiotowej decyzji zawarte w części: I. ustalam warunki lokalizacji drogi; II. zatwierdzam projekt podziału nieruchomości pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Gmina B. wystąpiła o stwierdzenie wygaśnięcia opisanej decyzji gdyż w ciągu 3 lat od daty, w której decyzja stała się ostateczna Gmina nie przystąpiła do realizacji inwestycji drogowej. Analizując akta sprawy Starosta wskazał, iż zapis w części III. przedmiotowej decyzji ustala, na podstawie ustawy, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Zapis ten nie dotyczy części I. i II. tej decyzji, w związku z tym orzeczono o wygaśnięciu opisanej decyzji co do części III. Dodał, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 21 października 2009r. nieruchomości po podziale, przeznaczone pod pas drogowy, stały się z mocy prawa własnością Gminy B. Ustalony pas drogowy w liniach rozgraniczających, wykazanych na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz wykaz działek po podziale, przeznaczonych pod pas drogowy i stanowiących własność Gminy B. nie ulega zmianie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej B. wskazując, iż decyzja z dnia [...] wygasła w całości z uwagi na nie rozpoczętą budowę przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie strony zaskarżoną decyzją Starosta [...] chce na przymus uszczęśliwić Gminę B. nieruchomością oznaczoną nr ewid. 381/1, Gmina nie jest już zainteresowana, zatem nieruchomość winna zostać zwrócona na rzecz Wspólnoty. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Wojewoda [...] wskazał w uzasadnieniu, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wygaśnięcia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i winna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. – powoływana dalej jako: ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r.). Zgodnie zaś z art. 11 tej ustawy do tego typu postępowań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacz, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Wojewoda stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie można przyjąć, iż decyzja Starosty [...] z [...] roku stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana. W dalszym bowiem ciągu istnieje przedmiot rozstrzygnięcia – decyzja z [...] roku, która jako pewne zamierzenie wywołała już daleko idące skutki – w myśl art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. pozyskano na rzecz gminy nieruchomości oraz dokonano podziału niektórych z nich. Nadto żaden obowiązujący przepis prawa nie przewiduje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w razie zaniechania realizacji. Przyjęcie, że zaniechanie rozpoczęcia realizacji planowanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. inwestycji samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji lub jej części godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji i pozbawiałoby przyznanych uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji. Organ zauważył, iż gmina wnosząc o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji powołuje się na zapis decyzji, iż "decyzja niniejsza wygasa w przypadkach określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego tj. jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Powyższa okoliczność, w ocenie Wojewody, nie wskazuje na to, że wygaszenie przedmiotowej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zatem w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.. Wojewoda przyznał, iż w decyzji z dnia [...] w części dotyczącej szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót, str.4, zawarł zapis wyrażający przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, jednak nie dotyczy on decyzji wydanych na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, które łączy dotychczasową decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi z pozwoleniem na budowę. Jest to kompleksowa decyzja, która prócz pozwolenia na budowę, wywłaszcza prawa do nieruchomości znajdujących się w pasie inwestycji, jak również zatwierdza podział nieruchomości. Zatem jest to decyzja niosąca za sobą daleko idące skutki, a żaden przepis prawa nie określa terminu ważności takiej decyzji tj. po upływie którego wygasa z mocy prawa, zastosowana przez organ I instancji konstrukcja zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest niedopuszczalna. Organ stwierdził, iż zamieszczenie w decyzji z [...] roku informacji wynikającej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego było nieuprawnione, ale sam fakt zamieszczenia takiego zapisu nie powoduje, że czynność nim zdeterminowana jest zgodna z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Spółka A w B. formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja Starosty [...] z [...] roku nie stała się bezprzedmiotową. Nadto żaden przepis prawa nie określa terminu jej ważności, w sytuacji gdy przy ich prawidłowej interpretacji przyjąć należy, iż decyzja taka jest swoistym konglomeratem różnych decyzji opartych na przepisach prawa materialnego, w tym wypadku Prawa budowlanego, które to zawiera przepis zakreślający termin na podstawie którego nierozpoczęcie budowy w ciągu 3 lat od wydania decyzji powoduje jej wygaśniecie z mocy prawa. Decyzja z [...] roku przestała odpowiadać rzeczywistemu stanowi rzeczy, brak elementu w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę, która wygasła z mocy prawa czyni ją bezprzedmiotową i nie mogącą się ostać, a nadto z uwagi na okoliczność, że to organ samorządowy jako organ reprezentujący społeczność lokalną sam nie jest zainteresowany inwestycją i złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które obligowały do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]. zezwalającej Gminie B. na realizację opisanej już inwestycji drogowej. Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi uzasadnione zastrzeżenia Sądu już z uwagi na uregulowanie przepisów art. 15 i art. 138 k.p.a., w którym to uregulowaniu ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Wprawdzie zaskarżony akt mieści się w tym katalogu to jednak postępowanie poprzedzające jego wydanie uchybia zasadom postępowania, a przede wszystkim obowiązkom jakie ciążą na organach odwoławczych. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygniecie każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012r., II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012r., I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012r., I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012r., I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Z powyższego wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zastosował się do powyższych wymogów. Owszem przeprowadzona kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji doprowadziła do jego wyeliminowania z obrotu prawnego i wydania decyzji co do istoty, niemniej jednak nie jest możliwa kontrola poprawności decyzji odwoławczej. Wojewoda [...] wywodzi w uzasadnieniu decyzji, iż sprawa wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] winna być rozważana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. I dalej, iż nie można stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu, na który decyzja została wydana, gdyż decyzja ta nadal istnieje i wywołała daleko idące skutki. Ostatecznie wywodząc, z powołaniem brzmienia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – decyzja niniejsza wygasa jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata - iż okoliczność wynikająca z przytoczonego unormowania z całą pewnością nie wskazuje na to, że wygaszenie decyzji z [...] roku leży w interesie społecznym lub w interesie strony, zatem należy stwierdzić, iż w badanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.. W ocenie Sądu konieczne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji z uwzględnieniem, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, iż wygaśnięcie decyzji jest możliwe gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Konstrukcja omawianej normy wskazuje na jej dwa elementy wymagające odrębnej analizy w ramach konkretnego stanu faktycznego. Po pierwsze organ obowiązany jest uwzględnić, iż takim przepisem szczególnym, o którym mowa w pierwszej części przytoczonej normy prawnej, jest właśnie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy czym uwzględnić także, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w ramach decyzji deklaratoryjnej, wobec upływu 3 lat od dnia, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Po wtóre, niezbędne jest wnikliwe przeanalizowanie przesłanek uzasadniających wygaśnięcie decyzji wymienionych w części końcowej art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., niezbędne jest zatem rozważenie czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. A nawet jeżeli organ odwoławczy pochylił się nad rozważeniem zaistnienia tej przesłanki to nie jest możliwa kontrola poprawności jego procesu decyzyjnego, gdyż bezsprzecznie nie znajduje on odzwierciedlenia w ramach sformułowanego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia powołującego się na przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, który według organu z całą pewnością nie wskazuje na to, że wygaszenie decyzji z [...] roku leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Powyższe dodatkowo uzasadnia postawienie organowi zarzutu naruszenia m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Lektura uzasadnienia decyzji II instancji uzasadnia także stwierdzenie, iż organ nie pochylił się nad tymi przesłankami, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż przesłanka ta nie została w sprawie spełniona. W istocie wskazując, co było już przywołane, iż upływ trzech lat nie wskazuje na to, że wygaszenie decyzji z [...] roku leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ w sposób nieuzasadniony połączył te dwa elementy opisujące przesłanki, po spełnieniu którym, dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.. Przepis ten niewątpliwie przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Na marginesie wskazać trzeba, iż owszem sądy administracyjne dysponują środkami prawnymi, których zastosowanie spowodowałoby uregulowanie i wyprostowanie powstałych "kontrowersji prawnych". Jednakże dysponuje również środkami prawnymi umożliwiającymi doprowadzenie do takiego etapu, aby to organ odwoławczy uwzględniając wytyczne Sądu i wiążące zasady postępowania administracyjnego wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku powtórnego, merytorycznego, wyczerpującego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a.. LS