II SA/Łd 63/19

Dnia 5 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi K. R. – B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą pozwolenia na budowę oddala skargę. A.B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. R.-B., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku K. R.-B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] udzielającą Przedsiębiorstwu Inżynieryjno-Budowlanemu A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacji zewnętrznych, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu publicznego z ul. A, na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 25 (działka nr 143 i 144 obrębu [...]) oraz działce nr 148/5 i fragmencie działki nr 123/4 obrębu [...]. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła K. R.-B., która wnosząc o jej uchylenie wskazała naruszenie: - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe i nie było postaw do jego umorzenia; - art. 107 § 3 w zw. z art. 41 K.p.a., przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 w zw. z art. 151 K.p.a., przez umorzenie postępowania pomimo istnienia uchybień w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stwierdzonych w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny, co uniemożliwia osiągnięcie skutków postępowania wznowieniowego i usunięcie wykazanych naruszeń prawa. Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w dniu 9 października 2014 roku K. R.-B. złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlaną i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i urządzeniami budowlanymi na terenie nieruchomości położonej przy ul. A 25 w Ł. Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowił postępowanie w sprawie, a następnie w dniu [...] wydał decyzję nr [...] stwierdzającą, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, o jakim stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz, że nie jest możliwe uchylenie tej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania w powyższej sprawie, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. R.-B., wydał w dniu [...] decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 roku (sygn. akt II SA/Łd 922/15), po rozpoznaniu skargi K. R.-B., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor. Jak wskazał Wojewoda, w związku z realizacją budynku z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, na które inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., wydał w dniu [...] decyzję nr [...] nakazującą sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 lipca 2016 roku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] i w tym dniu stała się ostateczna. Sięgając do treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda napisał, iż w dniu 1 sierpnia 2016 roku do organu I instancji wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania K. R.-B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 roku (sygn. II OSK 1099/16) oddalił skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2015 roku (sygn. II SA/Łd 922/15). W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewoda cytując treść regulacji prawnych podkreślił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...] zatwierdzającą inwestorowi projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego (kat. XIII), zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 25 (działki nr ewid. 143, 144, 148/5 w obrębie [...]) i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy ww. obiekcie, zgodnie z ww. projektem budowlanym zamiennym oraz nakładającą obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. oraz K. R.-B. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K. R.-B. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, decyzją z dnia [...], nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku oraz określił termin zakończenia pozostałych robót budowlanych, polegających na wykonaniu przebudowy garażu podziemnego w osi L-M, 4-17 poprzez wycięcie i wykonanie konstrukcji w formie półki z odsunięciem ściany garażu na odległość 3 m od sąsiedniej posesji przy ul. A 27 wraz z wejściami do pomieszczeń gospodarczych i przebudową wentylacji mechanicznej w części przebudowywanej, w terminie do dnia 31 października 2018 roku. Na wniosek K. R.-B. z dnia 9 maja 2018 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Od powyższej decyzji K. R.-B. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Jak zaakcentował Wojewoda, w sprawie występuje zbieg dwóch trybów wobec jednej decyzji administracyjnej, unormowanych w art. 36a Prawa budowlanego i art. 145 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2017 roku, sygn. II SA/Łd 985/16, oddalającym skargę K. R.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wskazał iż organ nie był zobligowany oczekiwać na prawomocny wyrok Sądu Administracyjnego zarówno w sprawie skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i na skargę na decyzję w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Toczące się postępowania sądowoadministracyjne - zdaniem Sądu - nie stanowiły przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem w razie prawomocnego uchylenia którejś z decyzji organu zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jak podkreślił Wojewoda, wznowienie postępowania służy weryfikacji decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, zatem nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego. Ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, wyeliminowana została z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, iż nastąpiło wstrzymanie wykonania ww. decyzji Wojewody [...]. Uwzględniając powyższe, a w szczególności, usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 roku (sygn. II SA/Łd 985/16) i zawartą w uzasadnieniu orzeczenia ocenę prawną oraz odmowę zawieszenia postępowania toczącego się przed WSA w Łodzi w związku z toczącymi się postępowaniami sądowoadministracyjnymi, w ocenie Wojewody, umorzenie przez organ I instancji postępowania dotyczącego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę znajduje uzasadnienie prawne. Wszczęte postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem pozbawionym przedmiotu, o którym można by w nim rozstrzygać, jest tym samym postępowaniem, które stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 K.p.a. podlega umorzeniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K. R.-B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 105 § 1 K.p.a., przez umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 w zw. z art. 151 K.p.a., przez umorzenie postępowania pomimo istnienia uchybień w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, stwierdzonych w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny, co uniemożliwia osiągnięcie skutków postępowania wznowieniowego i usunięcie wykazanych naruszeń prawa; - art. 15 w zw. z art. 138 § pkt 1 K.p.a., przez: a) zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; b) przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie tej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzająca możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było wadą kwalifikowaną wyliczoną w art. 145 § 1 K.p.a. Skoro jednym z trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym jest tryb postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to takie postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego. Byt tego postępowania jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Związek ten przejawia się również w tym, że w wypadku ustalenia określonego rodzaju wadliwości decyzji organ w postępowaniu nadzwyczajnym w formie decyzji w szczególności uchyla lub zmienia podjęte w postępowaniu zwykłym decyzje. Tym samym ważnym elementem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy po wszczęciu postępowania wznowieniowego jest istnienie zarówno podmiotu, jak i przedmiotu sprawy, której dotyczy rozstrzygnięcie. Instytucja wznowienia postępowania to wszak tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych mający zastosowanie do decyzji ostatecznych znajdujących się w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2013 roku (sygn. II OSK 1731/11) wskazał, że: "(...) skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 K.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił". Powracając na grunt przedmiotowej sprawy należy dostrzec, iż Prezydent Miasta Ł. ostateczną decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, instalacjami zewnętrznymi, śmietnika, ukształtowania terenu i zieleni, układu komunikacji wewnętrznej i zjazdu publicznego z ulicy. W dniu 9 października 2014 roku właścicielka sąsiedniej nieruchomości, czyli skarżąca skierowała do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę była wykonalna, zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane. A ponieważ wspomniana inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, na które to odstępstwa inwestor nie uzyskał formalnej zgody, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami. W efekcie organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wydał w dniu [...] decyzję nakazującą sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia 31 lipca 2016 roku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...]. Opierając się na treści art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wystąpił do organu administracji archiktektoniczno-budowlanej z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. R.-B., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 roku (sygn. II SA/Łd 985/16) oddalił skargę K. R.-B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 roku (sygn. II OSK 1519/17) oddalił skargę K. R.-B. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 roku. Z powyższych uwag wynika, że na skutek późniejszych czynności procesowych doszło do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Wszak będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzja o pozwoleniu na budowę została mocą ostatecznej decyzji wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tego powodu należy przyjąć, że przedmiot postępowania wznowieniowego w toku tegoż postępowania, zniknął. W tej sytuacji słusznie organy administracji uznały, że postępowanie wznowieniowe w jego toku stało się bezprzedmiotowe, co obligowało do jego umorzenia stosownie do przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Innymi słowy, w ocenie składu orzekającego, powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że brak jest w okolicznościach tej sprawy przedmiotu postępowania, by skutecznie prowadzić postępowanie wznowieniowe. Dlatego zasadnie uznano, że w sprawie wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania wznowieniowego. Z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącej się do postępowania wnowieniowego jednoznacznie wynika, że Kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Z opisanych powodów żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skarżącej, postępowanie wznowieniowe z uwagi na ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (zatem decyzji będącej przedmiotem wznowienia), utraciło swój przedmiot, zatem stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. Także nie może oprzeć się krytyce zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Uzasadnienie decyzji I instancji istotnie w znakomitej części opisuje stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie prawne jest ograniczone. Jednak – w ocenie Sądu – taki wymiar uzasadnienia prawnego w przedmiotowej sprawie jest wystarczający, bowiem problem prawny występujący w sprawie nie jest skomplikowany, zatem nie wymaga obszernego wyjaśnienia i wykładni. Nawet jeżeli – jak twierdzi autorka skargi – postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę było dotknięte istotnymi uchybieniami, to aktualnie nie ma prawnej możliwości osiągnięcia skutków postępowania wznowieniowego, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została w sposób ostateczny wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie ma prawnej możliwości, w toku postępowania wznowieniowego, usunięcia uchybień poczynionych w toku postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, gdy to pozwolenie na budowę nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Z tych powodów na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 151 K.p.a. Analiza decyzji organu II instancji nie potwierdza zarzutu naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności, a także zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. M.K.