II SA/Łd 631/14

Dnia 26 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2014 roku sprawy ze skargi K. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących K. B. i J. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia K. B. i J. B., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] odmówił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej z dodatkowym zadaszeniem zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 708/4 przy granicy z działką 708/5 na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 62 o powierzchni zabudowy ok. 18,61 m2. W treści zażalenia K. B. i J. B. wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Autorzy zażalenia wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości i zawieszenie postępowania w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...], po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach stanowiska organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego na działce przy ul. A 62 w Ł.. W toku tego postępowania PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestorów – K. B. i J. B. obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, czterech egzemplarzy dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, tj.: inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznym budynku i możliwości dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, projektu zagospodarowania działki wykonanego na mapie do celów projektowych, projektu budowlanego zmian i przeróbek w celu doprowadzenia wykonanego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta Ł. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2013r. inwestorzy wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu otrzymania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrując ten wniosek, organ pierwszej instancji wystąpił do organu administracji architektoniczno – budowlanej o udzielenie informacji, czy inwestorzy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz na jakim etapie znajduje się postępowanie. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że organ nie prowadzi takiego postępowania, a nadto nie wpłynął do niego wniosek o wydanie takowej decyzji. Podsumowując organ drugiej instancji zaakcentował, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż inwestorzy od dnia otrzymania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązującego ich do złożenia m. in. decyzji o warunkach zabudowy do dnia 31 marca 2014r., nie poczynili żadnych działań w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z ich twierdzeniem jakoby poczynili takie starania. W tej sytuacji – w ocenie organu – brak jest zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie jest niezbędną przesłanką do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. W skardze do sądu administracyjnego K. B. i J. B. wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpoznanie sprawy zależy od rozstrzygnięcia innego organu, a skarżący podjęli czynności zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi jej autorzy napisali, iż podjęli niezbędne kroki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy poprzez zlecenie złożenia wniosku o jej wydanie. Aktualnie skarżący kompletują wymaganą dokumentację i jak tylko wydanie rozstrzygnięcia będzie możliwe, przedłożą stosowne dokumenty. W ocenie skarżących wszystkie przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. są spełnione, bowiem zagadnienie wstępnie nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, gdyż skarżący czekają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ błędnie ustalił, że skarżący nie podjęli działań w kierunku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż w niej przedstawione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w zakreślonej wyżej kognicji, należało stwierdzić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznał on bowiem zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, od którego nie przysługiwał środek zaskarżenia. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei stosownie do art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Z powyższego zatem wynika, że zażalenie nie przysługuje zarówno na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, jak również na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stanowisko to jest szeroko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro w art. 101 § 3 K.p.a. posłużono się zwrotem w sprawie odmowy podjęcia postępowania, przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień w sprawie zawieszenia postępowania dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego rozwiązania należy upatrywać w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a., wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014r., w sprawie sygn. akt II OSK 340/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r., w sprawie sygn. akt II OSK 1993/12; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 2296/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. W takim przypadku zastosowanie winien mieć przepis art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Podkreślić należy, że przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. W tym miejscu wyjaśnić należy, że strona, której odmówiono zawieszenia postępowania, może w tym zakresie podnosić zarzuty wyłącznie w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy, co wprost wynika z regulacji art. 142 K.p.a.. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia i w pierwszej kolejności oceni dopuszczalność wniesionego przez skarżącego środka zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.). A. P.