II SA/Łd 636/25

Dnia 23 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. z dnia [...] kwietnia 2025 roku Nr [...] w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz M.Ł. kwotę 300,00 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi w sprawie o sygn. II SA/Łd 636/25, zaksięgowaną w dniu 5 sierpnia 2025 roku, pod pozycją [...]. Pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. M. Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. (dalej również jako: "[...]PGK") Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. w sprawie oznaczenia stref ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż powyższy akt podlega jurysdykcji sądów administracyjnych na mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej również jako: "p.p.s.a."), zaś z regulacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 757 – dalej również jako: "u.z.w.o.ś.") można wywnioskować, że w pewnych obszarach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pełni funkcje organu administracyjnego poprzez władcze określanie uprawnień i obowiązków jednostki (choćby art. 19a ust. 1 u.z.w.o.ś.). W niniejszej sprawie Zarząd [...]PGK w ujęciu funkcjonalnym pełni funkcje organu administracji publicznej, ponieważ realizuje zadania własne gminy oraz wydaje akty, które rozstrzygają o uprawnieniach jednostek w stosunku do korzystania ze świadczonych przez nie usług użyteczności publicznej. Jednocześnie Zarząd [...]PGK nie posiada upoważnienia do stanowienia uchwał oraz innych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., lecz wydał uchwałę, która wprowadza ograniczenia w prawie zagospodarowania innych nieruchomości, poprzez wskazanie szerokości pasów ochronnych dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, natomiast inne organy administracji publicznej uznały przedmiotową uchwałę za obowiązującą i wiążącą, w konsekwencji wprowadzając bez upoważnienia ustawowego ograniczenia prawa własności skarżącej. Ustalenia uchwały wprowadzają zakazy i nakazy, w szczególności poprzez uzależnienie możliwości lokalizacji obiektów budowlanych od uzyskania pisemnej zgody [...]PGK. Takie ustalenia są charakterystyczne dla aktów wydawanych przez organy administracji publicznej w sferze imperium. W konsekwencji, w ocenie skarżącej, nie istnieje żadna możliwość, by mogła dochodzić sądowej ochrony swoich praw przed sądem powszechnym, w szczególności że uchwała [...]PGK wywiera skutki w sferze prawa administracyjnego, nie cywilnego. Dopuszczenie skargi jest o tyle uzasadnione, że brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały może poskutkować tym, że w przyszłości organy administracji publicznej także będą uważać ją za wiążącą i w konsekwencji wprowadzać dalsze, nieuprawnione ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Dodatkowo skarżąca wskazała, ze posiada interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę, jako że nieruchomość stanowiąca jej własność, oznaczona jako działka nr [...] w obr. S. gm. K., zlokalizowana jest na terenie, na który zgodnie ze skarżoną uchwałą miałby się rozciągać pas ochronny dla sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co ogranicza skarżącej możliwości korzystania z przedmiotu jej własności. Działka skarżącej ma szerokość ok. 28 m, jednakże sposób, w jaki zostały ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej na tej działce inwestycji, sprawia, że w praktyce działka może zostać zabudowana na szerokość ok. 5 m. Źródłem interesu prawnego skarżącej są zatem przepisy prawa materialnego dotyczące własności. W odpowiedzi na skargę [...]PGK wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Spółki skarżąca błędnie identyfikuje charakter skarżonego aktu jako aktu organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innego niż określone w pkt 5, podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kwestionowana uchwała natomiast ma charakter rozstrzygnięcia wewnętrznego, kreującego politykę spółki w obszarze ochrony urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, wyraża wytyczne dla pracowników i organów Spółki co do sposobu kształtowania relacji z podmiotami zewnętrznymi w sferze funkcjonowania urządzeń znajdujących się w dyspozycji Spółki. W tym sensie nie może być ona traktowana jako akt, który podejmowany jest w ramach sprawy z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, co oznacza, że ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - p.p.s.a.). Stosownie do treści tego przepisu, Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 dalej również jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres przedmiotowy tej kontroli określa art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Jednocześnie w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153, dalej również jako: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołane przepisy wyznaczają właściwość rzeczową sądów administracyjnych, która poszerzona jest w szeregu przepisów szczególnych o kognicję do rozpoznania przewidzianych przez nie spraw. Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. w K. W ocenie Sądu uchwała ta, będąca uchwałą organu spółki kapitałowej, nie stanowi aktu lub czynności, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarząd spółki kapitałowej nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 i nie rozstrzyga spraw w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu administracyjnego bądź też innych czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nawet jeżeli spółka ta wykonuje zadania w ramach gospodarki komunalnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679), tj. o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W konsekwencji działanie zarządu spółki kapitałowej nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uchwała zarządu spółki nie mieści się również w dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g., a także nie stanowi aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, jak również innej uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym nie można powyższej uchwale przypisać jakiejkolwiek formy działalności administracji publicznej, a zatem ocena jej legalności nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Bk 732/21; postanowienie WSA we Wrocławiu z 6 sierpnia 2025 r., sygn. II SA/Wr 270/25 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). Wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze przedmiotowa uchwala zarządu spółki [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. nie skutkuje ograniczeniami administracyjnymi w prawie zagospodarowania nieruchomości. Brak bowiem przepisu prawa matrerialnego, który byłby podstawą do wywołania takiego skutku przez uchwałę zarządu spółki kapitałowej. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. dc