II SA/Łd 637/16

Dnia 15 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i M. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...] Burmistrz Miasta U. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 510, obręb [...], na wniosek M. K. i M. K. z uwagi na fakt, iż inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r. poz. 778), dalej powoływanej jako "u.p.z.p", tj. jest niezgodna z przepisem odrębnym – art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015r. poz. 1651 ze zm.). Organ wyjaśnił, że nieruchomość jest położona na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w całości w pasie 100m od linii brzegowej rzeki W. Uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...], został ustanowiony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (Dz.Urz. Województwa [...] z 2013r., poz. [...]), powoływanej dalej jako "uchwała". W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i M. K. wskazując, iż inwestycja ma być realizowana na działce, która jest już zabudowana i znajduje się na niej budynek mieszkalny, a zabudowa mieszkaniowa znajduje się również w sąsiedztwie działki. Podkreślono, że ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości zawarte w uchwale jest bezpodstawne, ponieważ zgodnie z art. 31 Konstytucji RP ograniczenie takie może zostać wprowadzone jedynie w drodze ustawy. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w całości w pasie 100m od linii brzegowej rzeki W. [...] i Obszar Chronionego Krajobrazu został ustanowiony uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] i stanowi obszar o całkowitej powierzchni 29.390ha, położony na terenie gmin: G., P., P., S., Z., gminy i miasta U. i W. oraz miasta S. Następnie Kolegium wskazało, że w treści w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały ustanowiony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8, nie dotyczy: obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 3 ust. 4 uchwały), lokalizacji obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego, takich jak budynki pensjonatowe, hotelowe, rekreacji sezonowej, usługowej, urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów służb bezpieczeństwa, w części Obszaru położonego na terenie gminy P. (§ 3 ust. 6 uchwały), części Obszaru położonego na zurbanizowanych i zainwestowanych terenach miasta S. – dzielnicy M., terenów Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji oraz w rejonie W. Z., lokalizowania obiektów budowlanych na działkach nr: 5/9, 5/10, 6/1, 6/3, 6/5, 12/1, 12/2, 12/3, 12/4, 12/5, 12/6, 12/8, 12/9, 12/10, 12/11, 13, 14/3, 2146/25, 2146/27, 2146/29, 2146/30, 2146/31, położonych w obrębie geodezyjnym U. (§ 3 ust. 9 uchwały), 5) pasa o szerokości 10m na działce nr 14/2, położonej w obrębie geodezyjnym U. (§ 3 ust. 10 uchwały), 6) pasa o szerokości 20m na działkach nr 74/2, 74/3, 75/1, 75/2, położonych w obrębie geodezyjnym Z. (§ 3 ust. 10 uchwały), 7) pasa o szerokości 40m na działkach nr 2146/8, 2146/21, 2146/23, położonych w obrębie geodezyjnym U. (§ 3 ust. 10 uchwały). W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie jest wyłączona spod zakazu zabudowy ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, a zakaz jest także dopuszczalny w świetle art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do wyjątków wskazanych w art. 24 ust. 1 pkt 8a tej ustawy, jak i w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, tj. inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, jak i obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dalej Kolegium wskazało, że inwestorzy są właścicielami gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 1,2268ha. Nieruchomość objęta inwestycją ma powierzchnię 0,4499ha i stanowi grunt rolny zabudowany oznaczony jako [...], o klasie użytku IIIa. Organ podkreślił, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestycja nie jest realizowana w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Zatem nie można uznać, że w pojęciu tym mieszczą się budynki mieszkalne. Dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest bowiem konieczne istnienie budynku mieszkalnego w pasie 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek ten może znajdować się poza tym pasem i nie będzie to miało wpływu na możliwość prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Nie jest bowiem dla tej gospodarki niezbędne zamieszkiwanie właściciela lub użytkownika nieruchomości rolnej w tym pasie. Kolegium podkreśliło, że wszelkie odstępstwa od zakazu zabudowy, jako wyjątki, podlegają wykładni ścieśniającej, co oznacza, że przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej należy rozumieć wyłącznie obiekty funkcjonalnie z nią związane służące do prowadzenia nowoczesnej przemyślanej i efektywnej gospodarki. Odpowiadając na zarzut skarżących odnośnie bezpodstawnego ograniczenia przysługującego im prawa własności nieruchomości organ wskazał, że uchwała ustanawiająca [...] Obszar Chronionego Krajobrazu i ustalająca m.in. zakaz zabudowy na jego terenie została wydana w oparciu o art. 23 ust. 2, a także art. 24 ust. 1 pkt 8a ustawy o ochronie przyrody. Organ wskazał, że skoro ustawodawca przewidział możliwość podjęcia przez sejmik województwa wskazanej uchwały i ustanowienia na terenie chronionym określonych zakazów, to możliwość ograniczenia prawa własności została wprowadzona w przepisie mającym rangę ustawową. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. decyzję wywiedli M. K. i M. K., zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Zdaniem skarżących organ II instancji nie zebrał i nie ocenił w sprawie całokształtu materiału dowodowego. Autorzy skargi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazali, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu ograniczają prawo własności nieruchomości, czyli prawo, które jest konstytucyjnie chronione. Oznacza to, że podlegają one ocenie między innymi pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto skarżący podali, że w wyroku NSA z dnia 7 maja 2013r. sygn. akt II OSK 2670/11 orzeczono, iż odstępstwo od zakazu wprowadzonego ówczesnym rozporządzeniem wojewody w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu jest dozwolone, jeżeli inwestycja jest projektowana na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz kiedy planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt II OSK 693/11 stwierdzono, że warunek jednolitości zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich, a więc przylegających działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. Z powyższych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że nie jest organem właściwym do badania zgodności aktów prawa powszechnie obowiązującego z Konstytucją RP. W ocenie Kolegium wyrok NSA z dnia 7 maja 2013r. sygn. akt II OSK 2670/11, nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem został wydany w oparciu o inny stan faktyczny i prawny – obowiązujący do dnia 1 sierpnia 2009r., gdyż ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009r. nr 92, poz. 753) został zmieniony art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w ten sposób, że dotychczasowe wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu w drodze rozporządzenia wojewody zostało zastąpione uchwałą sejmiku województwa. Ponadto organ podkreślił, że treść rozporządzenia wojewody/uchwały sejmiku województwa w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, w tym zawarte w nich ewentualne odstępstwa od zakazu lokalizowania zabudowy w obszarze 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych znajdują swoje zastosowanie jedynie odnośnie inwestycji planowanych w obrębie konkretnego obszaru chronionego krajobrazu. Odstępstwa od przedmiotowego zakazu zabudowy wymienione w rozporządzeniu Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz.Urz. Województwa [...] z 2008r., nr [...], poz. [...]), o którym mowa w wyroku NSA, nie mogłyby zatem mieć jakiegokolwiek wpływu na przedmiotową inwestycję. Kolegium ponownie podkreśliło, że skoro planowana przez skarżących inwestycja nie zalicza się do żadnego z przypadków podlegających wyłączeniu spod zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały w oparciu o art. 24 ust. 1 pkt 8a ustawy o ochronie przyrody, a ponadto inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego, jak i obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, jak i brak jest podstaw do zastosowania wyłączenia z art. 24 ust. 2 tejże ustawy, to nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu gdzie brak jest planu miejscowego, jest możliwe jedynie, gdy łącznie spełnione są następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W realiach niniejszej sprawy wydaną decyzję uznać wypada co najmniej za przedwczesną. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem odrębnym – § 3 ust. 1 pkt 8 uchwały, a więc normą wydaną na podstawie art. 23 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy. Oczywiście nie mają racji skarżący wskazując, iż zakaz zabudowy dotyczący ich terenu ma rangę podustawową, a zatem ochrona własności zagwarantowana w Konstytucji RP nakazuje przy ustalaniu warunków zabudowy pominięcie powyższego zakazu. Przyjęty w uchwale zakaz ma swoje umocowanie w przepisie ustawy, a wręcz stanowi jego powtórzenie. Tym samym zakaz ów jest prawnie dopuszczalny i winien zostać zastosowany jeżeli okoliczności sprawy pozwalają na subsumpcję do jego treści. Ponadto rację ma organ gdy wskazuje, iż tezy orzeczeń przywołanych w skardze, a odnoszących się innych, ustanowionych w drodze odrębnych przepisów obszarów chronionego krajobrazu nie mogą stanowić podstawy odniesienia dla wskazanych w uchwale zakazów zabudowy odnoszących się do nieruchomości skarżących. Przepisy podustawowe powołujące obszary chronionego krajobrazu na terenie całego kraju, w sposób autonomiczny określają wyjątki od zasady zakazu zabudowy, o którym mowa art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Tym samym, skoro w uchwale obowiązującej dla terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących brak jest odniesień do takich pojęć jak "jednolitość zabudowy", czy "uzupełnienie zabudowy już istniejącej", to bezzasadnie skarżący powołują się na określenia tych pojęć, mające swe źródło w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pomimo powyższych uwag zaskarżoną decyzję wypada uznać za naruszającą prawo. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Mając na uwadze, iż teren, dla którego skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu, a więc jednej z form ochrony wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, to powyższe uzgodnienie było obligatoryjne (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 5/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Po 1008/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak koniecznych uzgodnień dokonanych z właściwym organem dezawuuje wydaną w sprawie decyzję tym bardziej, że kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 marca 2012r. sygn. akt II SA/Gd 5/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 września 2011r. sygn. akt II SA/Ol 388/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 P.p.s.a uchylono zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do wykładni przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i przed podjęciem rozstrzygnięcia dokonają stosownego uzgodnienia (art. 153 P.p.s.a.). DC