II SA/Łd 645/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego G. M. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W decyzji z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. i D. D., ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów przeznaczonych do chowu drobiu na terenie istniejącej fermy drobiu w miejscowości W. 72a, na działce nr 80 i 81. W dniu 9 lutego 2011r. odwołanie od powyższej decyzji złożył G. M.. Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż wydana została wbrew protestom i stanowisku mieszkańców W.. Nadto, iż uwzględnia opracowanie zawierające nierealne wartości i normy, zaś organ odstąpił od przeprowadzenia badań i pomiarów na miejscu. Uzasadniając swe stanowisko strona zaznaczała, iż od kilku lat walczy z urzędnikami, którzy nie podejmują żadnych kroków aby zmniejszyć emisję odorów i innych zanieczyszczeń do środowiska, które powstają w procesie produkcyjnym. Wskazując na interes prawy w zaskarżeniu decyzji strona argumentowała, iż wynika on z faktu własności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nadto strona ma na uwadze potrzebę ochrony interesu publicznego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu ustala się na zasadach ogólnych wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ podkreślił, iż podstawowym kryterium jest stwierdzenie czy na daną nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanej inwestycji. Zazwyczaj oddziaływanie dotyczyć będzie nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Dalej organ wskazał, iż z przedłożonego do akt raportu wynika, że poszczególne oddziaływania nie będą powodować dla otoczenia uciążliwości wykraczającej poza granice nieruchomości inwestycyjnej. Normy powietrza zostaną dotrzymane we wszystkich punktach poza granicami zakładu. Nadto, jak wynika z raportu, przy jednoczesnym funkcjonowaniu kurników istniejących i planowanych nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy hałasu w środowisku. Z kolei w oparciu o mapę ewidencyjną organ I instancji ustalił, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki stanowiące własność Gminy W., A. R. i E. D., T. i R. M.. Podmioty te organ administracji uznał za strony postępowania i dopuścił je do udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ ustalił, iż z działek bezpośrednio sąsiadujących jedynie działka nr 82 jest zabudowana w części południowej, graniczącej z działką nr 81, na której znajdują się dotychczas funkcjonujące kurniki. Natomiast najbliższe zabudowania w stosunku do planowanej inwestycji zlokalizowane są około 230 m na południe i 300 m na południowy zachód. Kolegium zauważyło, iż mając na uwadze przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ pierwszej instancji zapewnił udział społeczeństwu w niniejszej sprawie. W szczególności organ podał do publicznej wiadomości informacje o wszczęciu postępowania, możliwości przejrzenia akt sprawy i wydanej decyzji. Organ podkreślił, iż odwołujący się jako członkowie społeczeństwa mieli zapewniony udział w postępowaniu i zostali powiadomieni o decyzji. Nie daje im to jednak uprawnień strony postępowania. Zagwarantowanie udziału społeczeństwa nie stanowi źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tylko taki może przesądzać o zaliczeniu danego podmiotu do kręgu stron postępowania. W następstwie poczynionych ustaleń organ obowiązany był umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane zaskarżeniem decyzji organu pierwszej instancji przez podmiot nie będący stroną postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. M. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego uznanie, iż należąca do skarżącego nieruchomość nie znajduje się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia. Nadto zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., w związku z art. 71 ust. 2 pkt 1 i następne ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewłaściwą interpretację prowadzącą do uznania, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu mimo, że właściwa interpretacja przemawia za oczywistym uznaniem go za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Oznacza to, iż sformułowane w skardze zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], którą ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch obiektów przeznaczonych do chowu drobiu na terenie istniejącej fermy drobiu w miejscowości W. 72a, na działce nr 80 i 81, pozostają poza sferą kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Przedmiotem zainteresowania Sądu pozostaje jedynie ocena zasadności umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego przez skarżącego G. M.. Analizując argumenty zaskarżonej decyzji nie sposób zgodzić się z zaprezentowanym przez organ stanowiskiem. Wprawdzie prawidłowo wywodzi organ odwoławczy, iż stosownie do art. 127 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, iż podmiotem uprawnionym do kwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji jest wyłącznie strona takiego postępowania. Idąc dalej, złożenie odwołania obliguje organ do zbadania czy jego autor jest stroną danego postępowania. I prawidłowo wywodzi organ w tym zakresie, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji krąg stron takiego postępowania, ustala się na zasadach ogólnych. Oznacza to, iż miarodajny dla oceny zaistniałej sytuacji prawnej jest przepis art. 28 k.p.a., rzecz jasna z uwzględnieniem uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tym samym podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zasadnie organ podkreślił, iż zazwyczaj takie oddziaływanie dotyczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z takim terenem. Niestety to co zazwyczaj jest uznawane za poprawne nie odnosi się bez reszty do każdej sytuacji. Organ odwoławczy ferując swe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zachował się w sposób "szablonowy" pomijając w swych ustaleniach specyfikę planowanej do realizacji inwestycji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, iż interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, iż musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1083/10, Lex nr 744927; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 234/11, Lex nr 795664). Istotne jest, iż ustalając interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, iż taki interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego, czy gospodarczego. Źródło takiego interesu nie jest jednolite i tożsame w każdej sprawie, gdyż przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego może być różnorodny. Nie można zatem stworzyć zamkniętego katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą stanowiły źródło takiego interesu prawnego. Jak wynika z odwołania, G. M. wywodzi swój interes prawny z faktu własności nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy wskazuje natomiast, iż poszczególne oddziaływania planowanej inwestycji zamykają się na jej terenie, a tym samym planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. W tym zakresie organ wskazuje na ustalenia sporządzonego dla potrzeb sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Aczkolwiek powyższemu zapatrywaniu organu nie można zarzucić błędu, to zupełnie nie odnosi się ono do tych okoliczności, które zdaniem skarżącego stanowią źródło jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Okoliczności te w dokonanej przez organ ocenie, tak faktycznej, jak i prawnej są zupełnie pominięte, przez co istota stanowiska skarżącego wyrażana w niniejszej sprawie nie spotkała się z jakąkolwiek oceną ze strony organu administracji. Skarżący w prezentowanym stanowisku wywodzi, iż planowana inwestycja rzutuje na zakres jego praw implikowanych treścią przepisów określających treść i wykonywanie prawa własności. (art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). W tym zakresie powołuje się m.in. na interwencje lokalnej społeczności w różnych organach i instytucjach dotyczące uciążliwych odorów pochodzących z obecnie funkcjonującej fermy drobiu i oddziaływujących nie tyko na najbliższe sąsiedztwo fermy ale również na nieruchomości położone w znacznej odległości od fermy. Okoliczności te nie zostały przez organ w ogóle dostrzeżone jako istotny element niniejszej sprawy, a tym bardziej jako źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Jest to istotne naruszenie prawa, które nie pozwala Sądowi zaakceptować kontrolowanego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż planowane przedsięwzięcie w postaci dwóch obiektów przeznaczonych do chowu drobiu ma powstać na terenie już istniejącej i funkcjonującej fermy drobiu. Nie ulega wątpliwości, iż efektywnie działająca ferma wytwarza szereg gazów i pyłów. Wśród nich są i takie, dla których aktualnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie zakreślają standardów emisyjnych i dopuszczalnych poziomów stężeń. W szczególności chodzi tutaj o substancje wywołujące odory, które w sferze prawa administracyjnego nie są reglamentowane. W takich sytuacjach nie jest dopuszczane wyłączenie z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie wyłącznie z takim oto uzasadnieniem, iż na gruncie prawa administracyjnego negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie. Nawet jeśli w odniesieniu do konkretnej inwestycji powyższe stwierdzenie jest prawdziwe i tym samym oddziaływanie planowego przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie planowanej inwestycji, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Konkludując należy zatem wskazać, iż podmiot ma interes prawny wynikający z norm prawa cywilnego, w szczególności z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (vide: postanowienie NSA z dnia 13 maja 2011r., w sprawie sygn. akt II OZ 394/11, Lex nr 795491, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., w sprawie II OSK 644/10, http://cbois.nsa.gov.pl). Tym samym na organie administracji spoczywa obowiązek zbadania uprawnienia skarżącego do kwestionowania decyzji organu I instancji, właśnie w kontekście tych norm prawnych. Obowiązkowi temu organ nie sprostał ograniczając swe ustalenia w zakresie pojęcia interesu prawnego wyłącznie do sfery norm prawa administracyjnego. Tym samym naruszył regulacje prawne odnoszące się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić zapatrywania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i dokonać oceny ustalonych okoliczności na gruncie art. 28 k.p.a., pod kątem posiadania przez skarżącego ogólnie pojętego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, bez zawężania swej oceny wyłącznie do norm prawa administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 wskazanej ustawy. a.tp.