II SA/Łd 646/06

Dnia 10 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę. - [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. decyzją z dnia [...] nakazał spółce przeprowadzenie, do dnia [...], wymaganych przepisami rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 roku w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz. U. UE. L. 03.268.29), działań mających na celu rejestrację wytwarzanych, a następnie wprowadzanych przez Spółkę do obrotu, dodatków paszowych. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na produkcję i obrót dodatkami paszowymi należącymi do grupy dodatków wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2001 roku o środkach żywienia zwierząt (Dz. U. Nr 123, poz. 1350 ze zm.). Po sprawdzeniu warunków kontroli sanitarno – weterynaryjnych produkcji oraz po uzyskaniu opinii Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Ł., organ I instancji decyzją z dnia [...] wydał zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na wytwarzaniu i obrocie określonymi dodatkami paszowymi. Jednakże podczas rutynowej kontroli organ stwierdził, że strona wytwarza i wprowadza do obrotu produkty na podstawie ustawy z dnia 10 października 1991 roku o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.), która to ustawa utraciła moc prawną z dniem 31 grudnia 2001 roku. Tymczasem na podstawie regulacji art. 30a ustawy o środkach żywienia zwierząt i przepisów art. 3 ust. 1 lit. "a", art. 4 i 17 w/w rozporządzenia (WE), wszystkie dodatki paszowe wprowadzane do obrotu, przetwarzane lub stosowane w żywieniu zwierząt muszą uzyskać stosowne zezwolenia oraz zostać wpisane do wspólnotowego rejestru dodatków paszowych. Przeprowadzona w dniu [...] kontrola w zakładzie spółki wykazała, że nie podjęła ona działań mających na celu uzyskanie wymaganych zezwoleń i rejestrację dodatków paszowych. W tej sytuacji organ mocą decyzji z dnia [...] zobowiązał stronę do przeprowadzenia działań określonych w rozporządzeniu (WE) mających na celu rejestrację wytwarzanych i wprowadzanych do obrotu dodatków paszowych. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie stwierdzając, że przepisy rozporządzenia (WE) zmieniły rozumienie pojęcia dodatków paszowych w ten sposób, że produkty żywienia zwierząt, stały się mieszaniną dodatków paszowych – premiksami, które nie mogą być traktowane jako dodatki, zatem nie podlegają przepisom rozporządzenia. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do nakazania rejestracji środków żywienia zwierząt wytwarzanych przez spółkę. Do odwołania strona dołączyła, jako dowód w sprawie, opinię sporządzoną przez dr. n. wet. W. K. W konkluzji strona wniosła o o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W toku postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. zobowiązał spółkę A do złożenia dokumentu określającego skład surowcowy produkowanych przez siebie środków. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją z dnia [...], uchylił rozstrzygnięcie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że spółka produkuje także inny asortyment, poza dodatkami paszowymi, który podlega rejestracji zgodnie z rozporządzeniem z dnia 22 sierpnia 2003 roku. Zdaniem organu, całokształt produkcji spółki powinien zostać wyodrębniony przez wytwórcę, zaszeregowany do odpowiedniej kategorii i zgłoszony w celu objęcia nadzorem przez organ I instancji. W związku z tym nakaz wynikający z rozstrzygnięcia organu I instancji powinien zostać rozszerzony na wszystkie artykuły produkowane przez stronę odwołującą się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła naruszenie rozporządzenia Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 roku i przepisów art. 138 § 2 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi strona wskazała, że nie wytwarza żadnego z produktów zwanych "dodatkami paszowymi" i w tej sytuacji nie powinna być zobowiązania do przeprowadzania procedury, o której stanowiła decyzja I instancji. W zakresie naruszenia przepisów proceduralnych, strona zarzuciła organowi zaniechanie ustosunkowania się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zawartego w odwołaniu, jak i do treści dowodu z opinii biegłego. Nałożenie obowiązku rejestracji w terminie do dnia [...] narusza przepisy w/w rozporządzenia, gdyż z regulacji tego aktu wynika, że rejestracja nie jest obligatoryjna do końca 2011 roku (art. 5 ust. 3 w/w rozporządzenia). Nadto, organ odwoławczy nakazał organowi I instancji dokonanie czynności wykraczających poza zakres sprawy. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że organ I instancji powinien uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu strawy okoliczności, które nie dotyczyły sprawy, w której wszczęto postępowanie administracyjne. Zdaniem strony stanowi to podstawę do uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wywodził, że nie ustosunkował się do opinii załączonej do odwołania, gdyż była to prywatna opinia, nie mająca charakteru opinii biegłego w rozumieniu art. 84 KPA. Nadto, organ wskazał, że przeprowadzenie rozprawy było bezcelowe z uwagi na to, że jedynym sposobem ustalenia przedmiotu produkcji jest zbadanie w zakładzie wytwarzanych produktów. Strona skarżąca, zdaniem organu, błędnie zinterpretowała treść uzasadnienia decyzji II instancji, twierdząc, że zamiarem organu było objęcie nakazem rejestracji także innych produktów wytwarzanych przez stronę. Gdy tymczasem organ chciał aby doszło do zbadania całości produkcji w celu ewentualnej oceny, które z nich wymagają procedury rejestracji zgodnie z prawodawstwem unijnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy prawa, ale nie w stopniu mającym uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, iż organy administracji prowadząc postępowanie są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 KPA), stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 KPA) oraz mają pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 KPA). Powinny należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 KPA), mają obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 KPA). Nadto organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymus (art. 11 KPA), a przy tym działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 KPA). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ naruszył ogólne reguły postępowania administracyjnego. Tym niemniej skład orzekający stwierdził, że samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu, zatem ocenił, że nie było podstaw do uchylenia kwestionowanych w skardze decyzji. Po pierwsze, przesłane do Sądu dokumenty nazywające się aktami administracyjnymi to kserokopie pism urzędowych, które nie zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem, nie zostały nawet w odpowiedni sposób uporządkowane. Po wtóre, akta te są niekompletne. Nie zawierają wielu dokumentów, które w ocenie Sądu, powinny być do nich załączone. Brakuje w nich bowiem pism, na które powołał się organ, np. decyzji [...] z dnia [...], o której zmianę wnioskowała strona skarżąca, pisma organu z dnia [...], dowodu doręczenia decyzji I, jak i II instancji. Organ I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji, powołał się na czynności kontrolne przeprowadzone w zakładzie produkcyjnym A w dniu [...], jednakże brak jest wśród dokumentów przesłanych przez organ, dowodu przeprowadzenia takich czynności, nie ma żadnego protokołu, ani nawet notatki służbowej z tej czynności. Braki w materialne dowodowym załączonym do akt administracyjnych, nie pozwolił Sądowi na merytoryczną ocenę skargi i wypowiedzenie się w kwestii ewentualnego nałożenia na stronę skarżącą obowiązku rejestracji wytwarzanych produktów zgodnie z wymogami rozporządzenia (WE) Nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 sierpnia 2003 roku w sprawie dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt (Dz.U.UE.L.03.268.29). Naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, 8, 11, 77 § 1, 78 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest ustalenie dopiero na etapie postępowania odwoławczego zakresu i składu surowcowego produktów wytwarzanych przez stronę skarżącą. Dla przypomnienia do ustalenia składu produktów wytwarzanych przez stronę skarżącą doszło na skutek wezwania strony skarżącej przez organ odwoławczy pismem z dnia [...]. Jednym z zarzutów skargi było naruszenie przez organ II instancji obowiązku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela ten zarzut. Odpowiedź na skargę uzupełnia argumentację decyzji II instancji, gdyż dopiero wówczas organ wypowiedział się w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, który był zawarty w odwołaniu i dopiero wtedy organ odniósł się do opinii biegłego dołączonej do odwołania. Wobec tego decyzji organu II instancji można postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego Odpowiedź na skargę nie może bowiem uzupełniać uzasadnienia decyzji, ani nie może go modyfikować (por. np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, I FSK 403/05, Lex Nr 187697; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 roku, VI SA/Wa 1357/04, Lex Nr 173937; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2004 roku, V SA 5413/03, Lex Nr 171380; wyrok NSA z dnia 5 października 2001 roku, V SA 3368/00, Lex Nr 50119; wyrok NSA z dnia 25 maja 2001 roku, III SA 2024/00, PP 2002/4/63 i inne). Na marginesie należy zwrócić uwagę na to, że wbrew temu co twierdził organ I instancji ustawa z dnia 10 października 1991 roku o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym (Dz. U Nr 105, poz. 452 ze zm.), utraciła moc prawną z dniem 1 października 2002 roku. Uchylenie tej ustawy nastąpiło w oparciu o przepis art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382 ze zm.). Reasumując należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego. Braki w materiale dowodowym nie pozwalają ocenić czy przepisy prawa materialnego zostały zastosowane w sposób prawidłowy. Tym niemniej decyzja II instancji wyeliminowała z obrotu prawnego rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazywała sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja organu II instancji jest zatem prawidłowa. Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.