II SA/Łd 65/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 roku sprawy ze skargi I. Ł. i M. Ł. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. a.bł. II SA/Łd 65/18 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażaleń M. i S. G. oraz I. i M. Ł., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa ulicy A: odcinek od al. B do ul. C wraz z rozbudową skrzyżowania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 29 września 2017 r. Zastępca Dyrektora ds. Inwestycji Liniowych Zarządu Inwestycji Miejskich w Ł., działając na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta Ł., złożył wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek uzasadniony został interesem społecznym polegającym na jak najszybszej realizacji inwestycji drogowej i przywróceniu płynności w ruchu komunikacyjnym na ul. A i ul. C oraz interesem gospodarczym mającym na celu ograniczenie ewentualnych roszczeń wobec Miasta Ł. wynikających z postanowień porozumienia zawartego pomiędzy Miastem Ł. a A Sp. z o.o. i związaną z nim przebudową ul. C na odcinku od ul. A do zjazdu na teren nieruchomości wraz z budową sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej oraz pozostałego uzbrojenia na ww. odcinku. Inwestycja realizowana przez Miasto Ł. dotyczy drogi publicznej - drogi powiatowej. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), dalej specustawa, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, z uwagi na interes społeczny lub gospodarczy. Decyzja, o której mowa w ust. 1, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 17 ust. 3 pkt 4). Organ zażaleniowy stwierdził, że organ I instancji nadał decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zarządca drogi wskazał na czym interes ten w konkretnym przypadku polega i dlaczego ta przesłanka uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda podkreślił, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o realizacji rozpatrywanej inwestycji drogowej jest zgodne z celem ustawodawcy, jakim jest skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 specustawy wskazuje, że nadanie takiego rygoru jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu (np. ważny, szczególny, uzasadniony, istotny) wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Budowa ulicy leży w interesie społecznym. W ocenie organu uzasadnienie takie zostało przez zarządcę drogi przedstawione w złożonym wniosku. Interes społeczny inwestycji ma na celu jak najszybszą realizację planowanego zamierzenia drogowego i usprawnienie istniejącego układu komunikacyjnego w rejonie ulic A i C. Zmiany w układzie komunikacyjnym wymagane są w związku z powstającymi w okolicy halami magazynowymi w projektowanym centrum logistycznym i koniecznością zapewnienia płynności w ruchu drogowym w tym rejonie. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przyspieszy realizację zamierzenia inwestycyjnego. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli I. i M. Ł., zarzucając mu naruszenie: 1/ art. 17 ust. 1 specustawy - poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że organ każdorazowo przy zgłoszeniu przez zarządcę drogi wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, który uzasadnia on interesem społecznym lub gospodarczym, zobligowany jest wniosek taki uwzględnić. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje zaś na obowiązek zbadania przez organ, czy interes, na który powołuje się zarządca drogi, faktycznie istnieje; 2/ art. 17 ust. 1 specustawy, wyrażające się w przyjęciu, że budowa ulicy zawsze stanowi interes społeczny lub gospodarczy. W ocenie skarżących gdyby ustawodawca chciał, by decyzji dotyczącej realizacji inwestycji dróg nadawano każdorazowo rygor natychmiastowej wykonalności, to nie wprowadzałby regulacji dodatkowej, uzależniającej nadanie rygoru od istnienia interesu społecznego lub gospodarczego; 3/ art. 11 k.p.a. wyrażające się w niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek wydania decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji. Pismem procesowym z dnia 20 grudnia 2017 r. skarżący uzupełnili skargę o zarzuty naruszenia przez zaskarżone postanowienie: 1/ art. 17 ust. 1 specustawy, przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nieokreślenie przez ustawodawcę przesłanek oceny zaistnienia interesu społecznego lub gospodarczego pozostawia organom władzę dyskrecjonalną w zakresie tej oceny. Organ ma obowiązek przeprowadzenia rzetelnej oceny wskazanych przesłanek i wypracowania własnych kryteriów kwalifikacji takiego interesu; 2/ art. 17 ust. 1 specustawy, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o interes społeczny lub gospodarczy, wskazany przez zarządcę drogi, wbrew zasadzie, że przesłanki zapewnienia skuteczności aktom administracyjnym, które nie uzyskały waloru ostateczności, muszą być poddawane ścisłej wykładni oraz mimo utrwalonej linii orzeczniczej, uzależniającej możliwość nadania takiego rygoru decyzji w sytuacji stwierdzenia przez organ, że wskazany interes ma charakter "szczególny", "ważny" i "uzasadniony"; 3/ art. 17 ust. 1 specustawy, przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że "poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi" jest przykładem interesu społecznego lub gospodarczego przemawiającego za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy stanowi ona uzasadnienie budowy wszystkich dróg i nie ma charakteru społecznie doniosłego; 4/ art. 6 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy, przez nadanie wyjątkowi rangi zasady i nieuzasadnione poddanie zakresu przedmiotowego decyzji podlegających procedurze nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wykładni rozszerzającej, w sytuacji gdy stosowanie tej instytucji ze względów celowościowych, ale także systemowych, związanych z rangą przedmiotowej ustawy, powinno stanowić wyjątek; 5/ art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy, przez rozstrzygnięcie konfliktu między interesem indywidualnym oraz interesem społecznym przez przyznanie prymatu interesowi społecznemu i poświęcenie interesu indywidualnego, zamiast dążenia do zachowania obu z nich w możliwie najszerszym zakresie, zgodnie z zasadą proporcjonalności; 6/ art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy, przez wydanie arbitralnego rozstrzygnięcia w oparciu o dowolną ocenę zasadności argumentacji zarządcy drogi, w sytuacji gdy wydanie postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności musi być poprzedzone analizą stanu faktycznego, weryfikacją istnienia interesu społecznego lub gospodarczego i dostatecznie uzasadnione przesłankami odnoszącymi się do konkretnej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. W niniejszej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności dotyczył przebudowy drogi powiatowej (ul. A) i skrzyżowania tej drogi z drogą gminną (ul. C). Zatem organem właściwym do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności był Prezydent Miasta Ł. (wykonujący również funkcję starosty). Organ ten w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na budowę drogi wskazał powody, które legły u podstaw wydania tego rozstrzygnięcia. Wskazał, że inwestycja przyczyni się do usprawnienia układu komunikacyjnego, wymagającego zmian w związku z powstającymi w okolicy halami magazynowymi, a nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przyspieszy realizację inwestycji oraz ograniczy możliwość ewentualnych roszczeń wobec miasta wynikających z zawartego przez miasto porozumienia z podmiotem prywatnym. Organ stwierdził, że okoliczności te stanowią słuszny interes społeczny oraz gospodarczy. W ocenie Sądu wskazane przez organ administracji okoliczności uznać należy za spełniające przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, wymienione w art. 17 ust. 1 specustawy. W wyroku z dnia 28 sierpnia 2010 r., I OSK 1399/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny. Przyjęcie w tej sytuacji, że konieczność rozpoczęcia inwestycji uzasadniona jest obowiązkiem terminowego wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych na rozbudowę ulicy, co z kolei determinuje potrzebę zajęcia nieruchomości skarżącego jeszcze przed jej wywłaszczeniem, nie może budzić istotnych wątpliwości co do prawidłowości zastosowania tego przepisu. Zawarty we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności argument o konieczności ograniczenia możliwości wystąpienia z roszczeniami wobec Miasta przez prywatny podmiot na skutek ewentualnych opóźnień w realizacji inwestycji stanowi zatem uzasadnianą przesłankę nadania takiego rygoru. Niewątpliwie bowiem mamy do czynienia z powołaniem się przez zarządcę drogi na interes gospodarczy Miasta Ł.. Nie sposób również nie zgodzić się tezą, że usprawnienie komunikacji na ulicach powiatowej i gminnej jest zgodne z interesem społecznym. Przepis art. 17 ust. 1 specustawy nie może być poddawany wykładni rozszerzającej. Przewiduje on możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jeśli jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Z takich też tylko powodów rygor natychmiastowej wykonalności został nadany. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na podstawie wymienionego wyżej przepisu nie jest uzależnione od tego, czy dana okoliczność mająca uzasadniać nadanie tego rygoru występuje bardzo często, czy też rzadko. Istotne jest to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 2113/11). Nie mógł zatem przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy, poprzez uznanie, że rygor natychmiastowej wykonalności wydany był wyłącznie na wniosek inwestora, podczas gdy organ winien zbadać, czy w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy w wystąpieniu z takim żądaniem. Wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, że interes taki występuje (wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., II OSK 1785/15). Warto przy tym podkreślić, że z art. 17 ust. 1 nie wynika wymóg, by inwestycja musiała zostać rozpoczęta natychmiast po wydaniu takiego rygoru. Jeśli inwestor zbyt długo zwleka z rozpoczęciem inwestycji, to może to być ewentualnie podstawa do rozważenia uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednakże rozpoczęcie inwestycji drogowej to nie tylko budowa samej drogi, ale również prace przygotowawcze, które nie zawsze związane są z wykonywaniem samych robót budowlanych. Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad zawartych w przepisach k.p.a., mających w sprawie zastosowanie na podstawie art. 11c specustawy, należy stwierdzić, że specyfika uregulowań zawartych w specustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości pod realizację inwestycji drogowych, skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych, a także prymacie interesu społecznego i gospodarczego nad słusznym interesem strony. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacje istniejących (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2017 r., VII SA/Wa 1339/17). W niniejszej sprawie organy orzekające wydały rozstrzygnięcia z uwzględnieniem owego interesu społecznego i gospodarczego, przyznając im rzeczywiście pierwszeństwo nad interesem strony. Jednakże działanie takie było legalne, umocowanie w przepisach specustawy. Organy nie były bowiem zobligowane do rozważania interesu społecznego i gospodarczego w konfrontacji z interesem strony. Wystarczające było wykazanie, że interes społeczny i gospodarczy występują, co też uczyniły w wystraczającym stopniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf