II SA/Łd 651/09

Dnia 12 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 3 pkt 2, 16, 23b, 23d i 24d, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust 3, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 3a Uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 12 lipca 2006 r. nr LXXII/1370/06 w sprawie podniesienia kwot niektórych dodatków do zasiłku rodzinnego (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 2006 r. nr 306, poz. 2368 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 130, poz. 903), § 17 pkt 1, § 18 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie trybu i sposobu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.) - odmówił M. W. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko M. W. w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2008 r., z uwagi na przekroczenie w 3-osobowej rodzinie wnioskodawczyni kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. W. wskazała, że pomimo wspólnego mieszkania z mężem nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego. Mąż nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, ani leczenia jej i dziecka. Z tego też powodu doliczenie do jej dochodu, dochodu męża, w sytuacji gdy utrzymuje się z renty oraz alimentów zasądzonych na córkę M.W. jest, w jej przekonaniu, krzywdzące. Do odwołania strona załączyła: wezwanie na sprawę rozwodową, wynik badania rezonansu magnetycznego córki, kartę pacjenta M.W., dwa zaświadczenie o swoim stanie zdrowia, orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności M.W., pismo do Prokuratury oraz orzeczenie o niepełnosprawności M.W. z dnia 3 kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] r. nr SKO.1702/2009 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz.992 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Kolegium podniosło, że na mocy dołączonego do odwołania, a nieznanego organowi l instancji w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji, orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 3 kwietnia 2009 r., córka strony została zaliczona do osób niepełnosprawnych do dnia 31 sierpnia 2010 r., co oznacza, że na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium dochodowe w przedmiotowej sprawie warunkujące przyznanie zasiłku rodzinnego wynosiło 583,00 zł. Odwołująca we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego stwierdziła, że jej rodzina składa się z dwóch osób: strony oraz jej córki M., pomijając przy tym męża, z którym mieszka. Według Kolegium, wobec braku orzeczenia sądu stanowiącego o rozwodzie lub separacji, wnioskodawczyni zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nadal pozostaje w związku małżeńskim z M.W., tworząc rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też na dochód trzyosobowej rodziny M.W. w 2007 r. składał się dochód strony, wyliczony na podstawie zaświadczenia z urzędu skarbowego - w wysokości 4 738.68 zł oraz dochód męża M.W., wyliczony na postawie zaświadczenia urzędu skarbowego - w wysokości 20 729.89 zł, co w sumie dało kwotę 25 468,57 zł. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika ponadto, iż w 2007 r. M.W. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz rentę. Następnie na mocy decyzji ZUS z dnia 24 lipca 2008 r. uzyskała prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy do dnia 31 lipca 2009 r. Mając zatem powyższe na względzie, dla wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni winny mieć zastosowanie przepisy wynikające z § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, dotyczące uzyskania i utraty dochodu. Od przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli w 2007 r., stanowiącego kwotę 2 122,40 zł. (25 468,57zł : 12 = 2 122,40zł), należało odjąć przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu (4 738,68zł : 12 = 394,90zł), co stanowiło kwotę 1 727,50 zł. Następnie, stosując instytucję uzyskania dochodu, do dochodu rodziny M.W., stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, przy zastosowaniu utraty dochodu wynoszącego 394,90 zł, należało dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez stronę z tytułu uzyskania prawa do renty w 2008 r. (tj. w roku następującym po tym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych) w wysokości 513,97 zł. W tych okolicznościach dochód rodziny M.W., przy zastosowaniu utraty i uzyskania dochodu, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, stanowił kwotę 747,15 zł. Powyższa kwota przekraczała o kwotę 164,15 zł ustawowo określone kryterium dochodowe, wynoszące w przedmiotowej sprawie 583 zł. Przekroczenie kryterium dochodowego musiało zatem skutkować odmową prawa do zasiłku do rodzinnego wraz z dodatkiem z tytuł rozpoczęcia roku szkolnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 lit. c pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez pominięcie w ustaleniu dochodu alimentów na rzecz dziecka i wliczeniu do dochodu rodziny wynagrodzenia M.W., oraz naruszenie art. 3 ust. 16 ustawy, poprzez pominięcie jako członka rodziny – S.W., drugiej córki, co spowodowało podwyższenie kwoty dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji wskazanej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa formalnego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, iż organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co - w myśl wskazanego wyżej przepisu, musiało skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, iż organ - wbrew unormowaniu wynikającemu z art. 7-9, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób niedostateczny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czym w konsekwencji doprowadził do wydania wadliwej decyzji. Ponadto, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 15 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej ( por. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, s. 83-84 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992r. sygn. VSA 721/92 – ONSA nr 3-4, poz. 95, z dnia 28 września 1994r. sygn. IIISA 1496/93, "Wspólnota", nr 50, s. 16 ). W przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm. ) oraz akty wykonawcze, wskazane w zaskarżonej decyzji. Okolicznością sporną i kwestionowaną przez skarżącą jest to, czy organ w sposób zgodny z przepisami zaliczył do pojęcia "rodziny", od której wysokości dochodu uzależniona jest możliwość uzyskania zasiłku rodzinnego na córkę M. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, męża skarżącej, z którym jest ona w separacji i w trakcie procesu rozwodowego, a nadto - dlaczego organ pominął w swych ustaleniach córkę S.W. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że M. W. według własnego subiektywnego przekonania, składając wniosek o przyznanie świadczenia, zaliczyła do swojej rodziny jedynie siebie oraz córkę M., którą się opiekuje. Pominęła natomiast męża oraz - jak wynika z załączonych do odwołania dokumentów - córkę S., z którymi pozostaje w konflikcie. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż w świetle obowiązujących w niniejszej sprawie przepisów, a zwłaszcza art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pojęcie "rodzina" oznacza małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka..., stąd fakt prowadzenia oddzielnego gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej męża, czy toczący się między nimi w sądzie proces rozwodowy, nie ma znaczenia i nie daje podstaw, by dochodów uzyskiwanych przez M.W. nie zaliczać do dochodów rodziny ( art. 3 pkt 1 i 2 ustawy ). Powyższe stanowisko jest także zgodne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2008r. sygn. akt I OSK 1134/07 - LEX nr 509727, z dnia 21 lutego 2008r. sygn. akt I OSK 672/07 – LEX nr 401677 i z dnia 8 października 2007r. sygn. akt I OSK 320/07 – LEX nr 376865. Wynika z nich między innymi, iż rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią - w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych - rodzinę, bez względu na to, czy rodzice są małżeństwem lub czy uzyskali rozwód, albo czy orzeczona została wobec nich separacja. Dochody rodziców nie są natomiast sumowane, gdy dziecko jest pod opieką rodzica samotnie go wychowującego w rozumieniu art. 3 pkt 17a wskazanej ustawy. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, iż do odwołania od decyzji organu I instancji załączony został między innymi wniosek M.W. do Prokuratury Ł.– G. z dnia 30 stycznia 2009r., z którego wynika, że skarżąca i jej mąż zamieszkują wspólnie z dwiema córkami, tzn. M., na którą skarżąca ubiega się o świadczenia, ale także starszą córką S., która pozostaje na utrzymaniu M.W. Organ w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął tę okoliczność, nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń w tym zakresie, a ze skargi wniesionej do sądu wynika, że S.W. urodziła się 14 października 1986r., kontynuowała naukę i nie pracowała, co w świetle art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych winno organ skłonić do zaliczenia jej do rodziny w rozumieniu tego przepisu. Uwzględnienie drugiej córki skarżącej skutkuje tym, iż uzyskiwany dochód na jednego członka rodziny nie powoduje przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję wobec naruszenia przepisów procedury, a zwłaszcza art. 7-9, art. 15, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do uwzględnienia okoliczności wskazanych wyżej i ustalenia, z ilu osób składa się rodzina skarżącej, a tym samym - jaki jest przeciętny miesięczny dochód na jednego członka rodziny i czy w związku z jego wysokością przekroczone zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji (odmowa przyznania świadczeń) Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. B.C.