II SA/Łd 66/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie własne w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...], nr [...] o przekazaniu działki leśnej nr 2 o pow. 3,356 ha położonej we wsi E. w zarząd Administracji Lasów Państwowych – Nadleśnictwu B. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 2 października 2012 r. S. L. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] nr [...]. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się pisma Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w Warszawie – Departament Kontroli, Skarg i Wniosków z dnia 13 lipca 2012 r. i z dnia 20 sierpnia 2012 r., z których jednoznacznie wynika, że od decyzji wydanych przez Starostę w sprawach z zakresu administracji rządowej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, przysługuje odwołanie do Wojewody, a nie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] była już przedmiotem oceny Kolegium pod kątem występowania przesłanek wskazanych przez S. L. jak i pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Otóż, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]., wskazując w uzasadnieniu, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.). Organ nie dopatrzył się też innych przyczyn z art. 156 § 1 przemawiających za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Nadto, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na skutek cofnięcia wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, umorzyło postępowanie. Organ podkreślił, że wydanie w tym zakresie decyzji z dnia [...] i decyzji z dnia [...] oznacza powagę rzeczy osądzonej, co wyklucza możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy i zamyka drogę do wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie pomiędzy tymi samymi stronami. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie powodowałoby, iż decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. L. podniósł, że w sprawie jego gospodarstwa rolnego właściwy jest Wojewoda [...], co wynika z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem strony jest to nowa okoliczność w sprawie, co wyklucza przyjęcie, że ten sam przedmiot między tymi samymi stronami został już prawomocnie osądzony. Dodał, że tej podstawy nieważności Kolegium dotychczas nie oceniało, a więc nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wskazał, że w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd posiadał przymiot strony. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...]. Wyjaśniło, że kwestionowana przez stronę decyzja była przedmiotem badania pod kątem przesłanek wskazanych przez S. L., a także pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności, w tym także właściwości rzeczowej organu. Oznacza to, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i nie jest możliwe ponowne orzekanie w tej samej sprawie. Kolegium dodało, że brak udziału strony w danym postępowaniu bez własnej winy stanowić może podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie, nie jest zaś przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S. L. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że organ nie rozważył argumentów skarżącego oraz nie wziął pod uwagę wyjaśnień Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji – Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków. Dodał, że orzeczenia dotknięte wadą nieważności wyłączają istnienie powagi rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Źródłem przedmiotowej sprawy stała się decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] przekazująca nieruchomość nr 2 położoną we wsi E., w zarząd Administracji Lasów Państwowych – Nadleśnictwu B. Przy czym przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] i umarzającej postępowanie w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie przekazania działki w zarząd Administracji Lasów Państwowych – Nadleśnictwu B. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej jako k.p.a.), zgodnie z którym jeśli żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i właśnie w oparciu o tę przesłankę organ wydał swe rozstrzygnięcie. Przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12 publ. LEX nr 1216728). W niniejszej sprawie należy podzielić w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., bowiem organ I instancji nie mógł ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawy i nie naruszył tym samym przepisów prawa, w szczególności nie naruszył art. 61a k.p.a. Decyzja ostateczna, którą w trybie nadzwyczajnym w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. próbuje wzruszyć skarżący, była już przedmiotem kontroli organów administracji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]. Organ rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 15 września 2011 r. badał tę decyzję pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych przez skarżącego tj. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa), ale również pod kątem zaistnienia wszystkich pozostałych, w tym również pod kątem przepisów o właściwości organów administracji. Bowiem, w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji organ powinien niezależnie od treści wniosku badać kontrolowane rozstrzygniecie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dało temu wyraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., które w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stwierdziło brak występowania przesłanek wskazanych przez skarżącego jak i pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem skarżący wycofał następnie swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkiem czego postępowanie zostało umorzone. Wobec powyższego, w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja z dnia [...], która w swej treści zawierała ocenę decyzji z dnia [...], co do wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., a więc również właściwości organu. Zaistniała zatem "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mówi art. 61a k.p.a., bowiem w tym przedmiocie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Organ nie mógł więc ponownie merytorycznie rozstrzygać kwestii właściwości organu dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] ostatecznie oceniająca to zagadnienie. Nie mógł wypowiadać się, czy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] właściwy był Wojewoda czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze i dlatego też słusznie odmówił wszczęcia postępowania powołując się na powagę rzeczy osądzonej. Dla stwierdzenia, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej istotne jest ustalenie tożsamości obu spraw administracyjnych. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 340/11, publ. LEX nr 1136689). Nie budzi więc wątpliwości, że skoro podnoszona przez skarżącego kwestia właściwości organu była już przedmiotem oceny prawnej organów administracji na wcześniejszym etapie postępowania, to w tym zakresie zachodzi tożsamość sprawy, a tym samym powaga rzeczy osądzonej. Organ uprawniony był zatem odmówić wszczęcia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 61a k.p.a. Na marginesie można tylko wskazać, jak zresztą słusznie zauważyło Kolegium, że powoływana kwestia pominięcia skarżącego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] może być ewentualną podstawą wniosku o wznowienie postępowania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. LS