II SA/Łd 664/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązku usunięcia drewna opałowego oddala skargę. M.K. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł., po rozpoznaniu odwołania K.W. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] znak: [...] nakazującej wykonanie obowiązku - usunięcia drewna opałowego, składowanego poza budynkami w odległości poniżej 4 m od granic działki nr 202/6 obręb [...], gm. S., na podstawie 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwany dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z dnia 24 sierpnia 1991 r. (Dz.U. z 2018r. poz. 620 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1313 ze zm., zwany dalej u.p.s.p.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, iż Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wydał decyzję administracyjną z dnia [...], znak: [...], w której nakazał K.W., usunięcie w określonym terminie, nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w wyniku którego, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję KP PSP z dnia [...] w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono w dniu 27 lutego 2019 r. czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie nieruchomości usytuowanej na działce o nr 202/6, obręb [...], gm. S, pod adresem P. 49, [...] S., z których sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Podczas kontroli została stwierdzona nieprawidłowość polegająca na składowaniu poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu oraz użytkowaniu instalacji niepoddawanych okresowym przeglądom. W uwagach do protokołu strona oświadczyła, iż w jej ocenie obiekty budowlane będące przedmiotem kontroli stanowią budynki i składowanie pod nimi materiałów palnych nie wymaga zachowania odległości 4 m od granic działki. W dniu 19 kwietnia 2019 r. Komendant Powiatowy PSP w Ł. wydał decyzję, znak:[...], nakazującą stronie usunięcie drewna opałowego, składowanego poza budynkiem w odległości poniżej 4 m od granic działki nr 202/6, obręb [...], gm. S. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji. Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r., zatytułowanym "zażalenie" strona złożyła odwołanie na decyzję KP PSP z dnia [...] Przedmiotowej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto strona opisała historię budowy obiektów znajdujących się na kontrolowanej nieruchomości, sposobu ich użytkowania oraz podziału działek, na której obecnie obiekty się znajdują. Podniosła również argumenty na udowodnienie, że wiata jest budynkiem. Do odwołania zostało załączone oświadczenie J.W. z dnia 28 kwietnia 2019 r., wskazującego datę budowy przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z określeniem osoby, która je wybudowała. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...]., znak: [...]. W ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy PSP w Ł. zebrał wystarczający materiał dowodowy, pozwalający na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy. Swoje rozstrzygnięcie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, oparł na okolicznościach ustalonych na podstawie dokumentów: 1. protokół z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 27 lutego 2019 r., znak: [...], podpisany z uwagami strony; 2. załączony do protokołu z dnia 27 lutego 2019 r. szkic sytuacyjny; 3. załączona do protokołu z dnia 27 lutego 2019 r. dokumentacja fotograficzna; 4. protokół z przyjęcia ustaleń z dnia 14 marca 2019 r., znak: [...]; 5. pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł z dnia [...]., znak: [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w przypadku postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy Państwowej Straży Pożarnej w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych kluczowym dowodem w sprawie jest protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych, z którym strona ma prawo się zapoznać, a także wnieść do niego ewentualne zastrzeżenia, uwagi lub wnioski. W przedmiotowej sprawie sporządzono dokument pokontrolny z dnia 27 lutego 2019 r. znak: [...], w którym to została stwierdzona następująca nieprawidłowość, tj.: składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu. Strona wniosła do protokołu zastrzeżenie, iż w jej ocenie wiaty posadowione na kontrolowanej nieruchomości są budynkami i składowanie pod nimi materiałów palnych nie wymaga zachowania odległości 4 m od granic działki. Dodatkowo, strona przedstawiła oświadczenie J.W. z dnia [...] r., z którego należy wywieść, iż składający oświadczenie również traktuje, iż przedmiotowe obiekty zlokalizowane na działce skarżącego to budynki gospodarcze. To samo twierdzenie strony odnoszące się do zakwalifikowania rzeczonych obiektów jako budynki gospodarcze zawarte zostało w uwagach do protokołu z przyjęcia ustaleń z dnia 14 marca 2019 r. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż organ Państwowej Straży Pożarnej nie jest w żaden sposób związany twierdzeniami strony, gdy dąży on do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyraźnie dominując w cały postępowaniu rozpoznawczym (por. Postępowanie Administracyjne i Sądowoadministracyjne, R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2016, str. 106). Zatem, w niniejszej sprawie, nie można ograniczyć się w postępowaniu wyjaśniającym wyłącznie do przyjęcia twierdzeń skarżącego, celem określenia właściwego stanu rzeczy. Z ustaleń zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy KP PSP w Ł., z dnia 27 lutego 2019 r. oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż obiekty usytuowane na działce należącej do strony znajdujące się w granicy z działką 202/2 oraz 202/4, są wiatami. Potwierdza to również pismo z dnia [...], znak: [...], w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z kompetencjami opisuje w sposób ogólny przedmiotowe obiekty, kwalifikując je jako wiaty. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. organ odwoławczy uznał za bezzasadny. Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż organ KP PSP w Ł. rozpoznając ponownie sprawę naprawił błąd co do naruszenia przepisów postępowania, w ten sposób, że przeprowadzając ponownie czynności kontrolno-rozpoznawcze, właściwie sporządził protokół, z którego można bez żadnych wątpliwości ustalić stan faktyczny sprawy oraz wykazać naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji uczynił zadość zaleceniom wynikającym z decyzji kasatoryjnej [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w Ł. z dnia [...]., znak: [...]. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7a ust. 1 k.p.a. organ II instancji stwierdził, iż należy zgodzić się ze stroną, iż brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego definicji legalnej obiektu budowlanego jakim jest wiata. Jednakże, korzystając z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tej kwestii, bez trudu można określić, jakie cechy należy przypisać obiektowi budowlanemu, aby uznać go za wiatę, a nie budynek. Organ odwoławczy podkreślił, iż zakwalifikowanie budowli znajdujących się na nieruchomości skarżącego do odpowiedniej kategorii obiektów, w przedmiotowej sprawie ma de facto relewantne znaczenie prawne. W orzecznictwie sądowym jako wiatę traktuje się: lekką budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach. Podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa Budowlanego (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) to posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie przynajmniej jednej ściany oraz posadowienie budowli na słupach (wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1471/17, LEX nr 2451151). Jednakowe stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 404/16, LEX nr 2204874. Jako budynek należy rozumieć natomiast taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (wyrok KIO z dnia 10 grudnia 2018 r., KIO 2456/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przede wszystkim, że posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "wydzielenie z przestrzeni" zakłada, że chodzi o wydzielenie obiektu w trzech wymiarach: długości, szerokości i wysokości. Chodzi więc o zamknięcie przegrodami budowlanymi przestrzeni wewnątrz budynku. Zaznacza się jednak, że przegrody budowlane wydzielające obiekt z przestrzeni muszą być - co do zasady - kompletne od poziomu podłogi do poziomu dachu i muszą występować ze wszystkich stron, co oczywiście nie wyklucza w nich otworów technologicznych. Otwory te nie mogą jednak w żadnym przypadku zastępować całej przegrody budowlanej, gdyż w takim przypadku brak jest koniecznego wydzielenia z przestrzeni. Mając na uwadze powyższe oraz ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia 27 lutego 2019 r. organ odwoławczy uznał obiekty budowlane posadowione na nieruchomości strony za wiaty. Wobec braku wątpliwości w tej kwestii, w ocenie organu II instancji, nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w opinii strony do rzeczonych obiektów zapewniony jest dostęp i swobodny dojazd dla jednostek ochrony przeciwpożarowej. Jednakże swobodna ocena strony nie może stać się podstawą do sankcjonowania braku spełniania podstawowych regulacji przeciwpożarowych wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Brak jest także podstaw prawnych, aby brak działań KP PSP w Ł. w latach 2016 - 2017 w zakresie rozpoznania zagrożenia pożarowego na nieruchomości pod adresem [...] 49 uznać za podstawę do legalizacji zaistniałego stanu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiódł K.W. zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7a §1, art.8 , art. 9, art. 12, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art.81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i zakwalifikowanie budynków gospodarczych jako wiaty. Skarżący zarzucił także zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez nierzetelne i niezgodne z prawem przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych przez organ I instancji, który z nieznanych przyczyn dokonał nieuprawnionego podziału budynku gospodarczego skarżącego na dwa różne. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona uchybień, które prowadziłyby do konieczności jej uchylenia. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nakazującej wykonanie obowiązku - usunięcia drewna opałowego, składowanego poza budynkami w odległości poniżej 4 m od granic działki nr 202/6 obręb [...], gm. S. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Z kolei z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji min. składowanie poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu (pkt 6). Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy (wymieniony i opisany powyżej) potwierdza ustalenia organów, iż na terenie nieruchomości – działka nr 202/6 Obręb [...], gm. S., pod adresem P. 49 po stronie północno-wschodniej działki znajduje się obiekt budowlany (wiata) w kształcie litery L, o powierzchni ok. 20m2, posiadający słupki metalowe, dach konstrukcji metalowej, fundament cementowy - punktowo pod słupami, posadzka wyłożona została kostką brukową. Obiekt jest trwale związany z gruntem (słupy metalowe na fundamencie) nie posiada ścian, natomiast posiada fundamenty i dach. Pod wiatą składowane jest drewno kominkowe, jak ustalono w ilości ok. 30m3. Wiata ta nie jest wyposażona w żadne instalacje. W południowo-zachodnim narożniku działki znajduje się również wiata gospodarcza (przylegająca bezpośrednio do budynku gospodarczego) o powierzchni ok. 17m2, konstrukcji metalowej. Obiekt ten jest trwale związany z gruntem, posiada 2 ściany ażurowe, 1 ścianę drewnianą, dach konstrukcji metalowej, słupki zakotwiczone ławą fundamentową, posadzkę z kostki brukowej. Wskazany obiekt również nie jest wyposażony w żadne instalacje. Pod wiatą składowane jest drewno w ilości wg ustaleń ok. 20m3 ułożonego drewna kominkowego. Nie budzi także wątpliwości Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowość klasyfikacji opisanych obiektów jako wiaty, a nie budynku. Należy zwrócić uwagę, że pojęcie wiaty, którym posługuje się art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, nie zostało zdefiniowane na gruncie powołanej ustawy. Jednakże należy przyjąć, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę jest posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381). Przez "wiatę" rozumieć należy lekką, otwartą konstrukcję, wspartą na słupach, nieposiadającą ścian zewnętrznych lub dysponującą ścianami maksymalnie z trzech stron (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 911/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazana kwalifikacja spornego obiektu znajduje również potwierdzenie w niebudzącym wątpliwości stanowisku wyspecjalizowanego w tej mierze organu jakim jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]). Organ odwoławczy słusznie wskazał zatem, że czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie nieruchomości skarżącego potwierdziły nieprawidłowości polegające na składowaniu poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu oraz użytkowaniu instalacji niepoddawanych okresowym przeglądom, co spełnia kryteria zastosowanych i przywołanych przez organ przepisów. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia jako znajdujące odzwierciedlenie w materiale dowodowym dowodzą słuszności stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji nakazującej skarżącemu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie procesowe polegające na zawiadomieniu o ponownym wszczęciu postępowania po uprzednim uchyleniu decyzji (pismo z dnia [...]) należało potraktować jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Analogicznie nie mogły odnieść skutku zarzuty strony dotyczące przewlekłości postępowania. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W toku przeprowadzonego w sprawie postępowania organy obu instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy oraz ustaliły na jego podstawie stan faktyczny, a następnie dokonały prawidłowej subsumpcji tego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. D.P.