II SA/Łd 67/13

Dnia 5 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi R. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...], a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...]. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania R. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji. Organ I instancji wskazaną decyzją nr [...] stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...]. W zakresie komina decyzją tą organ nadzoru budowlanego nakazał L. i T. małż. M. wykonać pełen zakres zmian i przeróbek objętych opinią techniczną, stanowiącą integralną część decyzji a niezbędnych do doprowadzenia komina do stanu zgodnego z przepisami i Polskimi Normami, zawartymi w analizie i wnioskach orzeczenia technicznego oraz w zaleceniach eksploatacyjnych oceny technicznej . Komin wybudowany został na przybudówce budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 539/2 przy ulicy A 10 w miejscowości B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez R. L., właścicielkę sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca podniosła zarzut, że wbrew tezie PINB w S. wykonane prace nie zlikwidowały uciążliwości związanych z zadymianiem jej mieszkania, co świadczy, iż komin nie spełnia wymogów technicznych. Jej zdaniem gdyby komin Państwa M. zlokalizowany był powyżej linii dachowej do zadymiania nie dochodziłoby. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy L. i T. M. wykonali zalecenia wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] Nr [...]. Wypełnili oni zatem obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji stwierdzającej wykonanie obowiązku, o którym mowa powyżej. Ponadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazując, że zarzuty te nie mogą mieć żadnego wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję R. L. podniosła po raz wtóry, iż komin wybudowany przez sąsiadów, tj. L. i T. M. emituje dym, który powoduje zadymienie jej mieszkania. Następnie skarżąca wyraziła pretensje pod adresem organów nadzoru budowlanego, które nie chcą jej udzielić pomocy i w kierowanych do niej pismach twierdzą, że sporny komin został wykonany prawidłowo. Zdaniem skarżącej podwyższenie komina załatwiłoby sprawę. Z treści skargi wynika, że skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż stosowna argumentacja przemawiająca za takim stanowiskiem została już wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Następnie organ podkreślił, iż przedstawiona w skardze argumentacja nie przedstawiała treści mogących mieć wpływ na zmianę skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 P.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zakwestionowała decyzję stwierdzającą wykonanie nałożonych na inwestorów obowiązków. Nie negowała faktu wykonania zobowiązań wynikających z wcześniejszej decyzji, ale ich skuteczność dla oceny prawidłowości działania komina, który jej zdaniem nie pracuje prawidłowo, skoro powoduje nadmierne, uciążliwe immisje. Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie stanowią unormowania art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako ustawa). Celem postępowania prowadzonego w tym trybie jest rozstrzygnięcie możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, wyjaśnienie, czy kwestionowany przez stronę postępowania obiekt wybudowano zgodnie z prawem, a jeśli nie, to jakie czynności należy wykonać, by do takiego stanu go doprowadzić. W takiej sytuacji kontroli sądu podlega całe postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, w tym również poprzedzające je rozstrzygnięcia podjęte w toku postępowania o zbadanie legalności komina na sąsiedniej działce, stosownie do powołanych wcześniej uregulowań, w tym art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z wadliwości wcześniejszych rozstrzygnięć. Celem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego było wyjaśnienie, czy sporny komin, wzniesiony samowolnie, został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym warunkami technicznymi. W początkowej fazie postępowania organ wydał postanowienie w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Właściciele zostali nim zobowiązani do przedstawienia oceny stanu technicznego komina, która jednoznacznie określi, "czy komin w obecnej formie i miejscu spełnia wymogi obowiązujących przepisów i norm, z uwzględnieniem przepisów określonych w normie dotyczącej przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych oraz przepisów techniczno – budowlanych, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75 poz.690, rozdział 5)". Powołane miejsce publikacji i tytuł regulacji nie pozostawia wątpliwości, że organ odsyła do stosownego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Nie budzi zastrzeżeń samo sformułowanie tezy postanowienia dowodowego w kontekście zarzutów uczestniczki inicjującej całe postępowanie. Prawidłowo sporządzona ekspertyza powinna wyjaśnić zasadność tych zarzutów. Jednakże złożona przez uczestników opinia techniczna nie odpowiada zakresowi tezy postanowienia, jest nader lakoniczna i powierzchowna. W najmniejszym stopniu nie rozwiewa wątpliwości co do prawidłowości wzniesienia komina. Dotyczy to zwłaszcza miejsca ulokowania komina, ale przede wszystkim jego wysokości. Opinia nie odnosi się do wskazanych w postanowieniu wymogów technicznych. Postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy ma wyłącznie charakter dowodowy, a zatem przedłożone przez inwestora odpowiednie oceny techniczne lub ekspertyzy powinny być oceniane jak każdy inny dowód w sprawie z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy wykonanie przez inwestora obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 ustawy nie zwalnia organu od oceny przedłożonych dowodów, nie uprawnia do bezrefleksyjnej akceptacji przyjętych w opinii wniosków, nie determinuje w sposób bezwzględny treści kolejnych rozstrzygnięć. To na organie, nie autorze opinii spoczywa obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie i pełna ocena zebranych dowodów w kontekście obowiązujących regulacji. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z § 142 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm., powoływane także jako rozporządzenie) przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Powyższe wymaganie uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych numer: PN-89/B-10425 (ust. 2). Istotne jest też brzmienie § 309 pkt 5 rozporządzenia, który stanowi, że budynek powinien być zaprojektowany i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności w wyniku nieprawidłowego usuwania dymu i spalin. Z regulacji tych wynika, że wykonanie komina zgodnie ze sztuką budowlaną winno zapobiegać także uciążliwym immisjom na nieruchomości sąsiednie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy autor opinii technicznej, a w ślad za nim organ nadzoru budowlanego w ogóle nie badał, czy sporny komin spełnia warunki określone w ww. rozporządzeniu i Polskiej Normie. W szczególności nie ustalono, czy ów komin jest wyprowadzony ponad dach budynku w sposób zgodny z przepisami i zapewniający jego prawidłowe funkcjonowanie. Z protokołu oględzin z dnia 17 grudnia 2008r. wynika jedynie, że komin ma ok. 5,5m wysokości, natomiast z ekspertyzy technicznej, będącej podstawą do wydania decyzji z dnia [...], nr [...] wynika, że wysokość komina wynosi 5m. W materiale dowodowym nie ma jednak jakiegokolwiek odniesienia, jaka jest wysokość komina względem wysokości budynku. Również znajdujące się w aktach zdjęcia nie pozwalają na jednoznaczny wniosek co do wysokości komina i zgodności jego posadowienia z przepisami. Skoro zatem z § 140 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek organu nadzoru sprawdzenia, czy dany komin spełnia warunki techniczne, w tym określone Polskimi Normami to oznacza, że niedopełnienie tego obowiązku narusza przepisy postępowania administracyjnego m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Brak odniesienia do wskazanych przepisów technicznych powoduje, że nie sposób uznać złożonej opinii technicznej za wyczerpującą, a jej wniosków i zaleceń za wystarczających do wydania kolejnego rozstrzygnięcia. Organ nie dostrzegł braków i wadliwości dowodów, złożonych przez inwestorów. Skutkowało to wydaniem wadliwej decyzji w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy (...) właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i wydaje decyzję odpowiednio – o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 ustawy). Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie może wydać powtórnej decyzji w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Zatem jedynie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, poprzedzające decyzję oraz prawidłowe sformułowanie w tym rozstrzygnięciu obowiązków pozwoli w następnej kolejności na wydanie trafnej decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy i umożliwi zakończenie postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót. Wadliwe określenie obowiązków, które nie rozwiewa wątpliwości co do możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem uniemożliwia prawidłowe zakończenie postępowania. Tak się stało w rozpoznawanej sprawie. Nie wyjaśniono elementarnych kwestii związanych prawidłowością posadowienia komina, jego wysokości, zgodności z warunkami technicznymi. Zatem pomimo bezspornego wykonania przez właścicieli prac wskazanych w decyzji [...] brak podstaw do definitywnej oceny, czy doprowadziły one do stanu zgodnego z prawem, a więc czy można dokonać legalizacji samowoli budowlanej. Nie sposób też nie zauważyć, że organ poprzestał na ustaleniu, że wybudowany komin i zamontowanie instalacji grzewczej stanowią samowolę budowlaną. To okoliczność bezsporna. Nie wyjaśniono jednak, czy przybudówka, na której posadowiony jest komin została wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, czy również jest samowolą budowlaną. Jest to kwestia istotna, bowiem nie można sanować samowoli budowlanej w postaci robót polegających na wzniesieniu komina, jeśli budynek, do którego ów komin przynależy nie został wzniesiony zgodnie z prawem. Tymczasem w aktach brak elementarnych informacji na ten temat. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Mając na uwadze treść przepisu art. 135 P.p.s.a Sąd wyeliminował z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], ale również decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja ta, pozostając w granicach niniejszej sprawy determinowała kolejne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, co z kolei mogło doprowadzić do zalegalizowania spornego komina pomimo istnienia możliwości jego niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszym rzędzie winien wszechstronnie ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy komin został postawiony na budynku wzniesionym legalnie, czy postawiono go zgodnie z powołanymi w uzasadnieniu przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych..., a dopiero w wyniku tych ustaleń wydać decyzję określającą obowiązki inwestorów w zakresie dostosowania przedmiotowego komina do stanu zgodnego z prawem. Na marginesie wskazać należy, że trafnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że nie są powołane do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnoprawnym, a więc sporów o immisję. Ewentualne roszczenia skarżącej w zakresie immisji mogą być dochodzone jedynie w trybie art. 144 Kodeksu cywilnego, a nie na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a więc przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA/Ka 2197/99 oraz z dnia 9 listopada 2001r., sygn. akt II SA/Po 936/00 – dostępne w CBOSA). Uwagi powyższe dotyczą jednak immisji z urządzeń wybudowanych legalnie, zgodnie ze sztuką budowlaną. Nie mają zatem wpływu na uprawnienie skarżącej do żądania sprawdzenia, czy sporny komin zbudowano zgonie z przepisami i czy szkodliwe immisje nie są wynikiem wadliwie wykonanej instalacji. Te kwestie badają organy nadzoru budowlanego i podlegają one rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym (art. 84 ustawy Prawo budowlane). LS