II SA/Łd 676/15

Dnia 15 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2016 roku sprawy ze skarg J. J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uznanych za nienależnie pobrane - uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...]. LS Decyzją z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]., [...], o uznaniu za nienależnie pobrany przez J.J. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dziecko - J.J., w kwocie 100 zł. Decyzję z dnia [...]., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało natomiast w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]., nr [...], orzekającą o uznaniu za nienależnie pobrane przez J.J. świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2008r. do 31 października 2009r., w tym - zasiłku rodzinnego na dziecko J.J. w kwocie 64,00 zł., - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko J.J. w kwocie 80,00 zł. oraz - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego za rok szkolny 2008/2009 na dziecko J.J. w kwocie 100 zł. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium wskazało, że J. J. przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające ją do otrzymania wnioskowanych świadczeń rodzinnych. W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanym przypadku doszło zarówno do utraty dochodu, spowodowanej utratą zatrudnienia w firmie A i jednocześnie z jego uzyskaniem, spowodowanym podjęciem zatrudnienia w firmie B. Według Kolegium firma B była firmą nową niezależną od firmy A, która nie uległa likwidacji i istniała na rynku nadal. Były to więc dwie odrębnie istniejące na rynku firmy. Współpraca z firmą K.W. została zakończona, co potwierdza świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 2007r., zaś współpraca z firmą B została rozpoczęta od dnia 1 lipca 2007r. (została zawarta nowa umowa o pracę.). W konsekwencji, zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2006r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U .z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), instytucję utraty dochodu należy również zastosować w sytuacji, gdy w roku poprzedzającym okres zasiłkowy osoba utraciła dochód i w tym samym roku kalendarzowym uzyskała inny dochód, którego nie utraciła przed złożeniem wniosku o zasiłek rodzinny, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Na ostateczne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargi do sądu administracyjnego złożyła J.J., z których skarga na pierwszą z wymienionych na wstępie decyzji, została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 676/15, natomiast druga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 677/15. W uzasadnieniu obydwu skarg J.J. zarzuciła przede wszystkim błędne ustalenie dochodu w jej rodzinie. Ponadto skarżąca podniosła, że organy administracji ponownie wydały decyzje w sprawach rozstrzygniętych już decyzjami ostatecznymi SKO z dnia [...] nr [...] oraz nr [...]. Na rozprawie w dniu 22 września 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 676/15 i II SA/Łd 677/15 i dalej sprawę prowadzić za numerem II SA/Łd 676/15. Tego samego dnia sąd postanowił zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 373/15, w której wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr SKO [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]., orzekającą o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na dziecko oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], orzekającą o braku uprawnień do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego na okres od 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r., dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 września 2008r. do dnia 31 października 2009r. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2008/2009. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2015r. orzeczono o podjęciu zawieszonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenia oraz poprzedzające je rozstrzygnięcia Marszałka Województwa [...] naruszają przepisy prawa, w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Oceniając bowiem zaskarżone decyzje Sąd zobligowany był do dokonania oceny całokształtu postępowania, stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. Przedmiotowy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Rozpoznanie skargi winno doprowadzić do wyeliminowania - w ramach danej sprawy - decyzji niezgodnych z prawem. Przy czym między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, a decyzją zaskarżoną musi istnieć związek przyczynowy, tego rodzaju, że treść decyzji wcześniejszej, nieobjętej skargą, musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998r., OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) wskazał, iż chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii, zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy. Opisana wyżej sytuacja występuje w niniejszej sprawie, bowiem po dacie wydania aktów kontrolowanych usunięto z obrotu prawnego decyzje, w oparciu o które wydano ten akt tj. decyzje odmawiające skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2008/2008 oraz dodatku do świadczenia rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2009/2010 na syna J.J. Organ odwoławczy, jako podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć wskazał przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez przywoływania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Organ I instancji podstawą tą uczynił przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, przy czym w każdym przypadku rozważania organów koncentrowały się wyłącznie na okolicznościach, związanych z przekroczeniem kryterium dochodowego, uprawniającego skarżącą do ubiegania się o świadczenia. Już to czyniłoby zaskarżone decyzje wadliwymi, gdyż poza wspomnianymi wywodami, nie odnosiły się one w żaden sposób do przesłanek, pozwalających na uznanie świadczeń za nienależnie pobrane w rozumieniu którejkolwiek z definicji, sformułowanych w art. 30 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niezależnie od tego, w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 11 sierpnia 2015r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 373/15 wskazano, iż sposób wyliczenia dochodu, który, jak wspomniano, również w rozpoznawanej sprawie był dla organu rozstrzygający dla konkluzji o braku uprawnień skarżącej do pobierania świadczeń, uznać należy za wadliwy. Dotyczy to w szczególności kwestii metody i sposobu ustalenia dochodu członka rodziny skarżącej, jak i jego wyliczenia. Stosownie bowiem do treści art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2011 r., nr 205, poz. 1212) sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. A skoro tak, to niewątpliwie w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu dotychczasowym (przed 2012 r.), gdyż przedmiotowa sprawa dotyczy prawa do świadczenia powstałego przed 1 stycznia 2012 rokiem, tj. wejściem w życie ww. zmiany ustawy. W dotychczasowym zaś brzmieniu przepis art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Ust. 4a wskazanego przepisu stanowił zaś, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód. Z kolei dochód rodziny to, stosownie do ówczesnego brzmienia art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Uwzględniając wskazane brzmienie przywołanych przepisów należało pomniejszyć dochód jaki rodzina uzyskała w całym 2007 r., czyli poprzedzającym okres zasiłkowy (wynagrodzenie za pracę oraz otrzymywane alimenty) o dochód utracony, powiększyć tenże dochód o dochód uzyskany i wyliczyć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w tymże roku, a więc dzieląc przez 12 miesięcy (jako że definicja z art. 3 pkt 2 stanowiła o przeciętnym miesięcznym dochodzie uzyskanym w roku kalendarzowym). Zwrócić uwagę przy tym należy, że dopiero od 1 stycznia 2012 r.( zmiany - Dz. U. 2011 r., nr 205, poz. 1212) w art. 5 ust. 4 wprowadzono zapis o nie uwzględnianiu dochodu utraconego, zaś w ust. 4a zmianę upoważniającą, w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, do dzielenia uzyskanego w tym roku dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Wskazaną zmianą wprowadzono również art. 3 ust 2a stanowiący definicję dochodu członka rodziny, jako przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust 4-4b. Tym samym w przedmiotowej sprawie brak było podstaw, tak jak uczyniły to organy, do wzięcia pod uwagę jedynie dochodów skarżącej z zatrudnienia w firmie B i podzielenia przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty. Poza wskazanym, wadliwym mechanizmem ustalenia dochodu rodziny, wątpliwości budzi również wyliczenie kwotowe dochodu skarżącej, a w konsekwencji dochodu rodziny, co ma niebagatelne znaczenie z punktu widzenia prawa do świadczenia. W uzasadnieniu organy wskazały, że dochód skarżącej wynikający z zatrudnienia w firmie A od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. wyniósł 4 382,01 zł, a w firmie B za okres 1 lipca 2007 r.- 31 grudnia 2007 r. wyniósł 5 190,80 zł. Nie wskazano jednak dowodów, w oparciu o które takie ustalenia poczyniono, co stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie: zaświadczenia z Urzędu Skarbowego z dnia [...] o wysokości dochodu skarżącej za 2007 r. oraz informacji PIT-11 o dochodach uzyskanych w firmie B, które wprost nie korespondują z kwotami przedstawionymi przez organy. Niewątpliwie zaś wszelkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, a w szczególności dotyczące dochodu rodziny winny zostać wyjaśnione i rozpatrzone stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, konkluzję organów o uznaniu pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych za nienależne, uznać trzeba za wadliwą, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Marszałka Województwa [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że kwestia utraty i uzyskania przez skarżącą dochodu w związku ze zmianą zatrudnienia, dokonaną przezeń z dniem 1 lipca 2007r. została przesądzona w wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 sierpnia 2015r., sygn. akt II SA/Łd 373/15, w uzasadnieniu którego wprost wskazano, że pomiędzy pracodawcami skarżącej – K.W. oraz jej mężem K. W., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A nie ma tożsamości ani następstwa prawnego, zatem w świetle obowiązujących regulacji prawnych, skarżąca w 2007 utraciła dochód z tytułu zatrudnienia u K.W. oraz uzyskała dochód w związku z jego podjęciem u K. W. Nie są również zasadne zarzuty, związane z naruszeniem zasady res iudicata, bowiem decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] dotyczyły braku uprawnień skarżącej do świadczeń rodzinnych, podczas gdy decyzje zaskarżone – uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Faktem jest natomiast, że tożsamość uzasadnień w obu sprawach, koncentrujących się wyłącznie na kwestii przekroczenia kryterium dochodowego, mogła wprowadzać w błąd, co do przedmiotu rozstrzygnięcia. Prowadząc ponownie postępowanie, organy, orzekając o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, winny wskazać i uzasadnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, zamiast mechanicznie powielać uzasadnienia wcześniejszych, wydawanych w sprawie decyzji. IB