II SA/Łd 683/09

Dnia 3 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu wniosku H. D., B. M., M. W., B. K., M. S., A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku szaletu w celu zlokalizowania punktu usługowego - kawiarenki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił dla Gminy P. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku szaletu w celu zlokalizowania punktu usługowego – kawiarenki z lokalizacją miejsc postojowych oraz wykonaniem nowego zjazdu na działkę z ulicy B. Przedmiotowa decyzja została doręczona stronom postępowania tj. inwestorowi i właścicielowi działki sąsiedniej – Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w P. W dniu 9 marca 2009 r. mieszkańcy ulic A., B. i innych w okolicy parku złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., zarzucając rażące naruszenie prawa polegające: na braku pozytywnego uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków pomimo, iż teren parku znajduje się pod ochroną konserwatorską, braku uwzględnienia, że przedsięwzięcie zlokalizowane zostanie w parku, który jest terenem użyteczności publicznej przeznaczonym do wypoczynku i rekreacji. Dodatkowo zarzucili mylne określenie inwestycji, jako kawiarenki w sytuacji, gdy jej parametry zostały określone na około 500m², brak uwzględnienia, przy ustalaniu warunków zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż działka inwestycyjna bezpośrednio od strony zachodniej i południowej przylega do parku, zaś od strony wschodniej i północnej znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przedmiotowy wniosek został podpisany wyłącznie przez H.D. przy czym załączone zostały do niego kserokopie list poparcia z podpisami mieszkańców nieruchomości okalających teren inwestycyjny. Wobec powyższego, H.D. został wezwany przez SKO do uzupełnienia powyższego pisma, poprzez złożenie stosownych pełnomocnictw. W dniu 20 marca 2009 r. H.D., w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. M., M. W., B. K., M. S., A. S. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Argumentując zaznaczył, iż planowana inwestycja z uwagi na znaczące parametry umożliwi organizowanie w obiekcie dużych imprez tj. wesel, dyskotek, które wywołają wyłącznie uciążliwości dla mieszkańców okolicznych terenów, które są głównie terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bez funkcji usługowej. Wnioskujący załączył mapę sytuacyjną i dokumenty poświadczające jego umocowanie do reprezentowania pozostałych wnioskodawców. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oznacza to, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co do zasady, są wnioskodawcy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Stronami takimi mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, w szczególności gdy chodzi o inwestycję uciążliwa, która może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. W takim bowiem przypadku decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji uciążliwej niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kolegium wskazało, iż przedmiotem decyzji z dnia [...] r. było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku szaletu w celu zlokalizowania punktu usługowego – kawiarenki z lokalizacją miejsc postojowych oraz nowym zjazdem. Teren inwestycyjny to działka narożna granicząca od strony północnej z ulicą A., od strony wschodniej z ulicą B., od strony zachodniej i południowej z terenem parku. Kolegium oceniło, że taka lokalizacja działki inwestycyjnej i rodzaj inwestycji powodują, iż wnioskodawcy nie mogą zostać uznani za strony postępowania, tym bardziej, że inwestycja nie należy do mogących pogorszyć stan środowiska, zatem nie można mówić o jej negatywnym oddziaływaniu, wykraczającym poza teren inwestora. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy H.D., w imieniu własnym i swych mocodawców, powtórzył zarzuty postawione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zwrócił uwagę, że w związku z dużymi parametrami inwestycji, brakiem reglamentacji prowadzonej tam działalności i wzmożonym ruchem pojazdów, istnieją uzasadnione obawy mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, że zaburzony zostanie ich spokój i bezpieczeństwo. Inwestycja ta będzie uciążliwa i doprowadzi do pogorszenia warunków wypoczynkowych i rekreacyjnych parku. Realizacja miejsc postojowych dla klientów kawiarenki spowoduje utrudnienia w ruchu i ograniczy możliwości postojowe okolicznych mieszkańców. Wnioskodawcy zwrócili również uwagę, iż sam budynek szaletu został źle zlokalizowany i niezasadnie wybudowany w parku, który ma służyć przede wszystkim wypoczynkowi i rekreacji. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazując na zasadność podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powtórzyło argumentację utrzymanej w mocy decyzji w zakresie prawidłowego rozumienia interesu prawnego, podkreślając, że rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji i określenie wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Jej podjecie nie wymaga zgody właścicieli, ani użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, nie rodzi praw do terenu i nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Organ zaznaczył, że dla przypisania konkretnemu podmiotowi interesu prawnego do wystąpienia w sprawie konieczne jest wskazanie, czy i jaki wpływ dla nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycyjnym ma ta inwestycja. Z samego sąsiedztwa nieruchomości nie można bowiem wywodzić istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, iż usytuowanie działki inwestycyjnej względem okolicznych nieruchomości i planowany sposób jej wykorzystania, jako kawiarenki, uzasadniają twierdzenie, że inwestycja oddziałuje wyłącznie na teren działki inwestycyjnej i nie należy do mogących oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie środowiska. Wbrew obawom stron istniejący drzewostan ma być zachowany, nadto przedmiotowa działka znajduje się poza obszarem parku i stąd nie znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Reasumując Kolegium wywiodło, że kwestionujący prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu, zarówno z uwagi na przedmiot i zakres przestrzenny projektowanej inwestycji, jak również fakt, iż nie należy ona do mogących pogorszyć stan środowiska. W ocenie Kolegium, brak związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawców a rozstrzyganą sprawa. Powyższą decyzję H.D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącego, organ błędnie ocenił, że inwestycja nie oddziałuje na właścicieli sąsiednich nieruchomości i walory krajobrazowe parku. Budowa obiektu o takich parametrach oraz wydzielenie miejsc postojowych z pewnością wiązać się będzie z koniecznością usunięcia kilku drzew. W ocenie strony, nie została również spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż inwestycja zlokalizowana będzie blisko nieruchomości mieszkalnych i wiązać się będzie ze wzmożonym ruchem pojazdów, zwiększonym hałasem i burdami wszczynanymi podczas organizowanych w obiekcie imprez towarzyskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie odmówiło H.D. występującemu w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik B. M., M. W., B. K., M. S. i A. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. ustalającej na wniosek Gminy P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku szaletu w celu zlokalizowania punktu usługowego – kawiarenki z lokalizacją miejsc postojowych oraz wykonaniem zjazdu na działkę z ulicy B., która miałaby zostać zrealizowana na nieruchomości nr ewid. 27, położonej w P. przy ul. A., argumentując, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, stanowisko organu orzekającego zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji i obowiązujących przepisów prawa jest w pełni uzasadnione i zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności godzi się podnieść, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest obok instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Rzeczone postępowanie, jak stanowi art. 157 § 2 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z kolei odmowa wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 157 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji. W świetle przywołanych wyżej norm wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może zatem nastąpić na żądanie (wniosek), pochodzące od pomiotu, któremu przysługuje przymiot strony w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazując, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela podkreśla się, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest natomiast jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 445/07 - Lex nr 485730, pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07 – Lex nr 364765). Innymi słowy, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rezultacie obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnego aktu administracyjnego jest przede wszystkim zbadanie, czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne pod względem podmiotowym, a więc czy wniosek pochodzi od strony postępowania oraz pod względem przedmiotowym, czyli ustalić, czy funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja administracyjna, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności. Negatywna ocena którejkolwiek z tych przesłanek, czy to przesłanki podmiotowej, czy też przesłanki przedmiotowej nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy – w ocenie Sądu - do czynienia właśnie z taką sytuacją. Bezspornym jest bowiem, że decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił na wniosek Gminy P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku szaletu w celu zlokalizowania punktu usługowego – kawiarenki z lokalizacją miejsc postojowych oraz wykonaniem nowego zjazdu na działkę z ulicy B. Według art. 52 ust. 1 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji następuje na wniosek inwestora. Jednocześnie stosownie do regulacji art. 6 ust. 2 pkt 2 wspomnianej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wobec powyższego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przysługuje przede wszystkim inwestorowi. Natomiast o przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać, czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. Sąd analizując w tym kontekście zgromadzoną w sprawie dokumentację podzielił stanowisko Kolegium, iż działka, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja oznaczona nr ewid. 27 jest działką narożną, która od strony północnej graniczy z ulicą A., od strony wschodniej graniczy z ulicą B., zaś od strony zachodniej i południowej z terenem parku im. A. Co istotne, teren inwestycji, jak wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł. z dnia 6 kwietnia 2009 r. znak UOZ PT-671/38/2009 znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisana jest natomiast część parku im. A, obejmująca wyłącznie obszar działki nr ewid. 26. Ponadto, jak wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją zaliczoną do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagającą sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro zatem oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach nieruchomości, na której inwestycja miałaby zostać zrealizowana, bowiem jej zakres przestrzenny jest niewielki, to nie można – w przekonaniu Sądu - mówić o jej ujemnym oddziaływaniu na nieruchomości sąsiednie, w tym na nieruchomość H. D. oraz osób, które skarżący reprezentował w toku niniejszego postępowania administracyjnego, zwłaszcza, że nieruchomości te nie graniczyły bezpośrednio z terenem inwestycji. Co istotne, we wniosku o stwierdzenie nieważności, ani tym bardziej w toku niniejszego postępowania wnioskodawcy nie wskazali żadnej normy prawa materialnego, która mogłaby dowodzić istnienia ich interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Hipotetyczne obawy skarżącego, co do charakteru i zakresu ewentualnej działalności spornej kawiarenki (hałas, burdy i awantury z imprez towarzyskich), jakkolwiek mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, to jednak z całą stanowczością podnieść trzeba, że interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym, który jak już wcześniej to akcentowano musi mieć realny charakter. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 655/07 - Lex nr 351281). Reasumując Sąd uznał, że wobec braku interesu prawnego H.D. oraz pozostałych osób, które skarżący reprezentował, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. prawidłowo orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek przesłanek do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, Sąd zobligowany był oddalić skargę H.D. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.