II SA/Łd 686/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia A z siedzibą w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. LS Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...], Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w O., oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] ha na rzecz Zgromadzenia A w M. W niniejszej sprawie Zgromadzenie A w M. wnioskiem z dnia 3 listopada 2004 r. wystąpiło do Starosty O. o zwrot ww. nieruchomości, stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...]. We wniosku wskazano, że nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z jej przeznaczeniem. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta O. odmówił zwrotu ww. nieruchomości wskazując w podstawie prawnej art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261, poz. 2603 z 2004 r. z późn. zm.). Organ ustalił, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...], wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa została między innymi działka [...] o powierzchni [...] ha położona w O. Działka ta znajdowała się poza lokalizacją budownictwa mieszkaniowego Wschodnia Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w L. – lokalizacja szczegółowa nr [...] ustalona decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] i została wywłaszczona na wniosek Zgromadzenia A jako nie nadająca się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele rolnicze ze względu na brak dojazdu oraz całkowitą likwidację gospodarstwa. Teren ten planowany był na poszerzenie terenu dla szpitala w O. Decyzją z dnia [...] nr [...] sporna działka została oddana w użytkowanie Zespołowi Opieki Zdrowotnej w O. z przeznaczeniem pod budowę pawilonu przychodni specjalistycznej. Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w P. decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdziło plan zagospodarowania terenu pod budowę obiektu tymczasowego pawilonu administracyjno – usługowego typu NAMYSŁÓW w O. Na spornej działce został wybudowany przez Szpital Rejonowy w O. pawilon przychodni specjalistycznej oraz droga dojazdowa od ulicy B. do przychodni i chodnik od strony szpitala. Stwierdzono, że według aktualnej ewidencji gruntów odpowiednikiem działki nr [...] są działki: nr [...], nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Nieruchomość oznaczona nr [...], zgodnie z decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] r. nr [...] stała się własnością Powiatu O., a następnie na mocy aktu notarialnego z dnia [...] rep. A nr [...] stała się własnością Gminy O. W wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2005 r. organ I instancji ustalił, że budynek przychodni specjalistycznej uległ rozbiórce, istnieje jedynie ogrodzenie w starych granicach byłej przychodni, od strony ulicy B. wewnętrzna droga dojazdowa oraz chodnik od strony starego szpitala. Od decyzji z dnia [...] skarżące Zgromadzenie wniosło odwołanie do Wojewody Ł., który decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia, czy wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na żądanie właściciela, w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego stwierdzono, iż zgodnie z ofertą z dnia 2 marca 1977 r. [...] Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. zwróciła się do skarżącego Zgromadzenia z propozycją kupna działek oznaczonych tylko numerami [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w O., a przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego. Następnie wnioskiem z dnia 14 lipca 1977 r. Wschodnia Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w L. zwróciła się do Naczelnika Miasta i Gminy w O. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i wydanie decyzji wywłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa w odniesieniu do działek [...] i [...], stanowiących własność skarżącego Zgromadzenia uzasadniając, iż wnioskowany teren do wywłaszczenia przeznaczony został pod budowę osiedla mieszkaniowego dla DOKP w L., zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] nr [...]. Zgodnie z zawiadomieniem, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie, z dnia [...] nr [...] Zarząd Gospodarki Terenami w O. poinformował, że na wniosek WDOKP w L. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowo – odszkodowawcze odnośnie działek [...] i [...], stanowiących własność skarżącego Zgromadzenia. W toku postępowania wywłaszczeniowego ustalono, że część działki [...] nie stanowi w całości własności Zgromadzenia, wobec czego doprowadzono do zgodności z aktualnym stanem prawnym, tj. działkę [...] podzielono na działki [...] – stanowiącą własność osoby fizycznej oraz [...] stanowiącą własność Zgromadzenia. Stwierdzono, że ani ww. oferta, ani wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ani też zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nie obejmowało działki o starym numerze [...]. Ustalono, że według aktualnej ewidencji gruntów działki [...] i [...] weszły w skład działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], na których zlokalizowane są blok mieszkalny oraz infrastruktura osiedla byłego DOKP, obecnie w użytkowaniu wieczystym C S.A., Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko–Własnościowej "D" w O., Gminy O. i osób fizycznych, oraz działki [...] obr. [...], która stanowi ulicę S. Organ I instancji, przytaczając w uzasadnieniu decyzji, opisanej na wstępie, brzmienie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że ww. działki zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Działka oznaczona starym numerem [...], o której zwrot zwróciło się skarżące zgromadzenie nie mogła stać się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem WDOKP w L. nie występowała o jej wywłaszczenie. Wniosek i dokumenty dotyczące lokalizacji inwestycji dotyczyły tylko działek numer [...] i [...]. Objęcie wywłaszczeniem dodatkowo działki [...] nastąpiło wyłącznie wskutek uwzględnienia żądania zainteresowanego, i w oparciu o inne przesłanki niż te, od których zależało wywłaszczenie. W konsekwencji żądanie zwrotu działki [...] mogłoby być, zdaniem organu, skutecznie dochodzone tylko wówczas, gdyby jednocześnie pozostała nieruchomość oznaczona numerami działek [...] i [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Od decyzji organu I instancji skarżące Zgromadzenie wniosło odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zalecenia Wojewody Łódzkiego ujęte w decyzji nr [...] z dnia [...] nie zostały do końca zrealizowane. Zdaniem strony skarżącej poczynione ustalenia nie odbiegają od ustaleń poczynionych w ramach pierwotnej decyzji odmownej, które nie zostały uznane za wystarczające. W szczególności nie poczyniono ustaleń, czy wywłaszczenie działki o numerze [...] nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto w ocenie strony odwołującej organ I instancji nie ustalił celu wywłaszczenia oraz funkcji wybudowanego pawilonu. Wydaną w dniu [...] decyzją nr [...], Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ponownie przytoczył brzmienie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że działki nr [...] i [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem [...] organ odwoławczy wskazał, że objęcie wywłaszczeniem dodatkowo działki [...] nastąpiło wyłącznie wskutek uwzględniania żądania zainteresowanego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w uzasadnieniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. wskazano wyraźnie, że na podstawie "art. 5 ust. 1 pkt 3", na wniosek złożony podczas rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, wywłaszczeniem objęto działkę nr [...] o powierzchni [...], jako nie nadającą się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele rolnicze, ze względu na brak dojazdu oraz całkowitą likwidację gospodarstwa, co znajduje potwierdzenie w protokole rozprawy przeprowadzonej w dniu 30 sierpnia 1977r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Zgromadzenia A z dnia 29 marca 1977 r., zawierające prośbę o wykupienie działki nr [...] o pow. [...], która nie może być użytkowana na cele dotychczasowe, tj. rolnicze. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądanie zwrotu działki [...] mogłoby być skutecznie dochodzone tylko wówczas, gdyby działki oznaczone numerami [...] i [...] stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na powyższą decyzję Zgromadzenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Strona skarżąca ponownie podniosła, że w poprzednich etapach postępowania organ nie dokonał ustaleń, do których został zobowiązany: czy zostały spełnione przesłanki przyjęcia trybu wywłaszczenia z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r., jaki był cel wywłaszczenia oraz funkcja wybudowanego na przedmiotowej nieruchomości pawilonu. Skarżące Zgromadzenie podniosło, że przytoczone dokumenty wskazują na art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a nie na art. 5 ust. 3 tej ustawy. Ponadto pismo Zgromadzenia z 29 marca 1977 r. zawierało prośbę o wykupienie w trybie cywilnoprawnego aktu, nie był to wniosek o objęcie ww. działki wywłaszczeniem na zasadzie jednostronnej decyzji administracyjnej, tylko oferta i wstęp do negocjacji w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Ponadto pismo to kierowane było do Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., a nie do Naczelnika Miasta i Gminy O., czy do późniejszego faktycznego użytkownika działki – szpitala w O. Strona skarżąca podkreśliła, że zasady stosunków majątkowych podmiotów kościelnych regulują przepisy prawa kanonicznego, a wyzbycie się tytułu własności działki nr [...] w drodze wywłaszczenia nie było ekwiwalentne i naraziło Zgromadzenie na znaczną stratę. Prośba zgromadzenia o wykup kierowana ofertowo do inwestora nie jest wnioskiem o wywłaszczenie, a samo wywłaszczenie dokonane po cenach nierynkowych nie było inicjatywą własną Zgromadzenia. Ponadto cel wywłaszczenia związany ze służbą zdrowia mógłby zdaniem strony skarżącej teoretycznie stanowić w 1977 r. podstawę wywłaszczenia, jednak przy badaniu konsekwencji prawnych z obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest, że dawna regulacja art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami została uznana za niezgodną z Konstytucją. Ponadto z dokumentacji budowlanej wynika, że szpital w O. postawił na tej działce budynek przejściowy. Budynek ten miał z założenia przejściowy charakter. Zdaniem skarżącego ewidentne jest, że w dokumentacji jest wyraźna sprzeczność z określaniem tej funkcji: w jednym przypadku pawilonu biurowego, w drugim pawilonu medycznego – przychodni specjalistycznej. Obecnie po rozbiórce budynku nieruchomość jest niezabudowana i jest zbędna z punktu widzenia celów wskazywanych w 1977 r. jako podstawa wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – powoływanej dalej jako u.g.n. Zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.). Kryterium decydującym więc o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest, poza wnioskiem poprzedniego właściciela, jedynie to, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wiąże się to z wykorzystaniem nieruchomości na taki cel i zawartym w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakazie wykorzystania jej na inny cel niż wynikający z decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA w Warszawie z 10 lipca 1998 r., IV SA 1396/96, LEX nr 45915). W niniejszej sprawie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...], wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o powierzchni [...], w skład której wchodzi działka objęta wnioskiem o zwrot, aktualnie oznaczona nr [...], ale wywłaszczenie to nastąpiło na żądanie właściciela - Zgromadzenia A w M. Zgromadzenie uznało bowiem, że w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości, pozostała działka, która nie nadaje się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele rolnicze. Wynika to z załączonych do akt administracyjnych dokumentów: protokołu rozprawy administracyjnej zawierającej wniosek o "wykupienie" działki oraz z treści decyzji wywłaszczeniowej, która stanowi, że wniosek o wywłaszczenie działki [...] "na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej został uwzględniony". Mimo że organ w decyzji wskazał przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, czyli nieistniejącą jednostkę normatywną, odjęcie własności tej części nieruchomości (dz. [...]) nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10 poz. 64). Ta omyłka organu nie zmienia skutków nabycia przez Państwo własności tej nieruchomości na żądanie właściciela i co za tym idzie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie o jej zwrocie. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe obejmowało tylko część nieruchomości, a część pozostawiona właścicielowi nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na cele dotychczasowe, wówczas na żądanie właściciela organ wywłaszczeniowy był obowiązany objąć wywłaszczeniem całą nieruchomość. Bowiem zasadność tego żądania miała być oceniana z punktu widzenia ochrony interesów właściciela, a nie na płaszczyźnie interesów wnioskodawcy wywłaszczenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 1981 r., SA 748/80, ONSA 1981/1/5 oraz z dnia 18 listopada 1982r., I SA 982/82, ONSA 1982/2/108). Istotne jest, że jeśli wywłaszczenie nastąpiło na wniosek właściciela to nie było celu wywłaszczenia, a jedynie wola właściciela, aby nieruchomość przejęta została przez Państwo. I nie ma przy tym znaczenia, że żądanie nabycia nieruchomości konkretyzowało formę nabycia nieruchomości jako umowę (wykupienie), a przejęcie nastąpiło decyzją. Bowiem przy badaniu przesłanek zwrotu nieruchomości forma odjęcia prawa własności nie została przez ustawodawcę uwzględniona, a więc nie ma wagi prawnej. Nawet jeśli wola właściciela wyrażająca się w żądaniu nabycia przez Państwo części nieruchomości nienadającej się do dalszego racjonalnego wykorzystania zdeterminowana była wywłaszczeniem pozostałej części wbrew woli właściciela to i tak niezmiennym pozostaje fakt, że zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie wymagało określenia celu wywłaszczenia. Państwo więc miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., IV SA 2111/96, Lex nr 45887) Tym samym wymóg określony przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jako konieczny przy skutecznym żądaniu jej zwrotu, nie został spełniony. Bowiem wywłaszczona nieruchomość od początku była "zbędna" Państwu. Wyłączona więc została możliwość jej samodzielnego zwrotu. Przywrócenie prawa własności tej części nieruchomości byłoby możliwe tylko w sytuacji gdyby wystąpiły przesłanki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie i literaturze zostało wypracowane jednolite stanowisko, iż wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; w Gdańsku z dnia 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; w Krakowie z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; Łukasz Strzępek "Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zagadnienia wybrane)" teza nr 6, Rejent z 2003 r. nr 2 poz. 92). Z ustaleń organów administracji publicznej, niekwestionowanych zresztą przez stronę skarżącą, wynika że działki objęte lokalizacją szczegółową nr [...] ustaloną decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ wskazał, iż zlokalizowany jest na nich blok mieszkalny oraz infrastruktura osiedla byłego DOKP, a obecnie pozostają w użytkowaniu wieczystym C S.A., Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko–Własnościowej "D" w O., Gminy O. i osób fizycznych oraz jedna z działek stanowi ulicę S. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania tych działek za zbędne w rozumieniu art. 137 u.g.n., tym samym nie ma możliwości ich zwrotu, a co w konsekwencji czyni niezasadnym żądanie strony skarżącej. Podsumowując, należy stwierdzić iż nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. I żądanie zwrotu jedynie tej części, która została zbyta w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości będzie mogło być uwzględnione tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega także część nieruchomości wywłaszczonej na określony cel. W tych okolicznościach zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. A. B.