II SA/Łd 696/11

Dnia 25 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki nieużytkowanego obiektu zabudowy drewnianej i turbiny młyńskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej – K. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał K. G. rozbiórkę nieużytkowanego obiektu zabudowy drewnianej i turbiny młyńskiej o wymiarach zewnętrznych około 3,10 x 4,12 m, usytuowanego w granicy linii brzegowej rzeki A, działka nr ewid. [...] w miejscowości W. w gminie B. – do poziomu gruntu wraz z uporządkowaniem terenu – w terminie od 7 marca do 30 kwietnia 2011r. Została ona wydana na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm. ) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych ( Dz.U. nr 198, poz. 2043 ). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 2 listopada 2010r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wskazanego wyżej obiektu. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. w dniu 26 listopada 2010r. dokonali kontroli jego stanu technicznego. Obiekt ten stanowi własność K. G. Działka, na której jest usytuowany, stanowi własność Skarbu Państwa. Jej władającym jest Marszałek Województwa [...]. Wynika to z wypisu z rejestru gruntów ze Starostwa Powiatowego w O. z dnia 3 marca 2010r. W czasie kontroli stwierdzono istnienie nieużytkowanego obiektu zabudowy drewnianej o wymiarach zewnętrznych około 3,10 x 4,12 m, w którym znajduje się turbina młyńska. Obiekt usytuowany jest w odległości 0,70 m od istniejącego, wyregulowanego koryta rzeki A, na prawym jej brzegu i w odległości 1,20 m od istniejącego budynku mieszkalnego należącego do K. G. Obiekt ten jest ruiną i pozostałością po młynie. Turbina w przeszłości stanowiła mechanizm i urządzenie związane z funkcjonowaniem nieistniejącego już młyna. Ponadto obiekt jest w bardzo złym stanie technicznym, może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i jednocześnie powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Świadczy o tym konstrukcja wykonana z drewnianych bali, która się zawaliła. Ściany zewnętrzne są spróchniałe, odchylone od pionu i częściowo zawalone do środka obiektu na mechanizm turbiny młyńskiej. Obiekt nie nadaje się do odbudowy ze względu na jego stan techniczny (ruina). K. G. oświadczyła do protokołu, że jest właścicielem obiektu i nie jest zdecydowana, co dalej z nim zrobi, a ponadto, że nie jest właścicielem gruntu, na którym jest on usytuowany. W dniu 17 listopada 2010r. złożyła wniosek do Sądu Rejonowego w O. o uregulowanie spornej granicy. Pismem z dnia 30 listopada 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił do Urzędu Gminy w B. o stwierdzenie, czy nieużytkowana zabudowa drewniana wraz z turbiną młyńską znajduje się w strefie objętej ochroną konserwatorską, na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi, Urząd Gminy w B. pismem z dnia 3 grudnia 2010r. poinformował, że zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Białaczów, działka nr [...] położona w miejscowości W. częściowo znajduje się w strefie "B" - częściowej ochrony konserwatorskiej, podobnie jak działka z zabudowaniami, przylegająca do działki nr [...]. W dniu 20 grudnia 2010r. odbyła się rozprawa, w trakcie której K. G. oświadczyła, że zgadza się z zapisami w protokole z dnia 26 listopada 2010r., potwierdziła zły stan techniczny obiektu oraz fakt, iż nie nadaje się on do odbudowy ani remontu, zaś zły stan techniczny spowodowany był niewykonywaniem żadnych prac remontowych ani konserwacyjnych od 1950r. Prowadzący rozprawę zapoznał strony postępowania z treścią wskazanego pisma z dnia 3 grudnia 2010r. Urzędu Gminy w B. W związku z powyższym - zgodnie z art. 67 ust. 3 i 4 wskazanej wyżej ustawy Prawo budowlane - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił w dniu 20 grudnia 2010r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie rozbiórki powyższego obiektu. Przedstawiciele Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. Terenowy Inspektorat w B. domagali się rozbiórki obiektu z uwagi na brak możliwości wykonania umocnień kamiennych w gabionach w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: W. I – Regulacja Rzeki w km 6+380+8+875. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Ł. Delegatura w P. pismem z dnia 28 grudnia 2010r. nie wniósł uwag do prowadzonego postępowania. K. G. w piśmie z dnia 18 stycznia 2011r. potwierdziła zły stan techniczny klatki turbinowej oraz fakt, że obiekt ten nie jest użytkowany od 1950r. W odwołaniu od tej decyzji K. G. podniosła, że młyn wraz z klatką turbinową stanowił całość gospodarczą. Jest w posiadaniu jej rodziny od 1900r. Wznowienie granic na potrzeby regulacji rzeki wykazało, że linia brzegowa rzeki dzieli go na części: trzy ściany budynku znajdują się na działce [...], której jest właścicielem, a czwarta ściana młyna wraz klatką turbinową i turbiną znajdują się na działce [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. Zdaniem K. G. ważne znaczenie ma przebieg granicy między działkami [...] i [...]. Właścicielem nieruchomości jest ten, kto ma naniesienia i grunt pod zabudową. Istniejąca granica sprawia, że jest faktycznie właścicielem części zabudowań. Klatka turbinowa, turbina i jedna szczytowa ściana budynku stoją na gruntach Skarbu Państwa. Stan techniczny obiektu wymaga poprawy. Po uzyskaniu własności będzie można go zagospodarować. Skarpa rzeki znajduje się poza klatką turbinową w odległości 5 m od ściany budynku i wykonanie umocnień kamiennych, zdaniem skarżącej, nie jest celowe. Poza tym ściana ta znajduje się również na gruntach Skarbu Państwa. Z uwagi na usytuowanie klatki turbinowej przebywanie w jej pobliżu jest utrudnione. Obiekt ten stoi tam już ponad 100 lat. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i stanowisko organu pierwszej instancji. Stwierdził nadto, że organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu oględzin omawianego obiektu oraz wobec zgodnego stanowiska K. G. w kwestii złego stanu technicznego obiektu, odstąpił w sposób zasadny od nakazania właścicielce sporządzenia ekspertyzy technicznej tego obiektu. Treść złożonego odwołania pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie z uwagi na bezsporne stanowisko stron odnośnie stanu technicznego obiektu, jak i jego remontu bądź odbudowy. W skardze na powyższą decyzję K. G. podniosła, że złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia własności gruntu pod budynkami w drodze zasiedzenia do Sądu Rejonowego w O., postępowanie jest w toku (sygn. akt [...]). Na gruntach Skarbu Państwa (rzece) znajduje się ściana jej budynku gospodarczego oraz klatka turbinowa. Rozebranie klatki turbinowej nie zapewni dostępu do rzeki. Linia brzegowa biegnie przez jej budynek. Dostęp do rzeki jest zapewniony z drugiego brzegu i nie wyraża zgody na przechodzenie przez jej budynki, siedlisko każdemu, kto ma na to ochotę, zaś Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., wykorzystując art. 28 ust. 1 ustawy Prawo wodne, pozbawia ją części zabudowy, ściany budynku. Skarżąca wniosła także o zawieszenie "wydania decyzji" przynajmniej do czasu zakończenia sprawy o sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 25 października 2011r. skarżąca oświadczyła, że w marcu 2010r. z inicjatywy Marszałka Województwa [...] było prowadzone postępowanie, które miało uregulować granice działki. Wówczas dowiedziała się, że granica między działkami przebiega w ścianie jej budynku mieszkalno - gospodarczego. Sprawa o stwierdzenie zasiedzenia nie jest zakończona. Została jedynie sporządzona mapa przez biegłego geodetę, a termin w sprawie wyznaczono na dzień 26 listopada 2011r. Skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67 ustawy Prawo budowlane, zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 72 ustawy Prawo budowlane, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. nr 198, poz. 2043). Przepis § 7 ust. 1 tego rozporządzenia zobowiązuje właściwy organ do wyznaczenia w decyzji o nakazie rozbiórki właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego odpowiedniego, technicznie uzasadnionego terminu przystąpienia do rozbiórki i terminu jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Z treści powołanych przepisów wynika, że adresatem tego rodzaju decyzji o nakazie rozbiórki i jednocześnie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którego dotyczy prowadzone w tym trybie postępowanie. Obowiązki związane z obiektem budowlanym winny bowiem obciążać właściciela obiektu budowlanego, który był inwestorem zrealizowanego obiektu budowlanego bądź który jest jego następcą prawnym. Nie budzi wątpliwości, że skoro organy administracji orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, to podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w tym wypadku ma ustalenie aktualnego właściciela lub zarządcy takiego obiektu budowlanego. W ocenie sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają jednak jednoznacznie stwierdzić, że skierowanie wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki do skarżącej jest prawidłowe. Jak wynika z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie decyzji organy administracji ustaliły na podstawie wypisu z rejestru gruntów, że działka nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest obiekt objęty nakazem rozbiórki, stanowi własność Skarbu Państwa. Na podstawie oświadczenia skarżącej organy administracji ustaliły natomiast, iż sam obiekt jest jej własnością. Z akt sprawy wynika jednakże, że stan prawny części działki nr ewid. [...], na której usytuowany jest objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany, a przynajmniej przebieg granicy między tą działką a działką nr [...], jest przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa. Przed sądem powszechnym zawisła zaś sprawa o stwierdzenie nabycia przez skarżącą własności części działki nr ewid. [...] w drodze zasiedzenia o sygn. akt [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 48 K.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zgodnie z art. 191 K.c. własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepisy te stanowią wyraz zaakceptowania przez ustawodawcę zasady superficies solo cedit (wszystko, co na gruncie przynależy do gruntu). W myśl tej zasady prawo własności nieruchomości rozciąga się na budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem. Właściciel nieruchomości jest więc co do zasady jednocześnie właścicielem tego rodzaju obiektów pod warunkiem, że są one trwale związane z gruntem. Jednakże, jak już wyżej wskazano, pomimo tego, że na podstawie wypisu z rejestru gruntów organy administracji ustaliły, iż działka nr ewid. [...], na której ma być zlokalizowany obiekt objęty nakazem rozbiórki, stanowi własność Skarbu Państwa, decyzję o nakazie rozbiórki skierowały do skarżącej. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w niniejszej sprawie stan faktyczny pozwalał stwierdzić, że zachodzą określone w przepisach prawa cywilnego odstępstwa od powyższej zasady. Podkreślić z tym miejscu trzeba, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2011r. wizji ustalono, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki usytuowany jest w odległości 1,20 m od budynku mieszkalno - gospodarczego. Z załączonej do niego dokumentacji fotograficznej i szkicu poza tym nie wynika, aby był on w jakikolwiek sposób połączony z tym budynkiem. Stwierdzić w tym miejscu również należy, iż wpisy w rejestrze gruntów mają charakter wyłącznie techniczno - deklaratoryjny. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych o szczególnej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 K.p.a. Rejestruje stany prawne po stronie podmiotowej tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Zmian danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać komu i jaki tytuł prawny przysługuje do gruntu lub budynku (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2004r., III SA/Wa 257/04 – Lex nr 175304; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3501/05 – LEX nr 201545; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2008r., sygn. akt I SA/Gd 489/08 – Lex nr 497599; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt III SA/Po 435/08 – Lex nr 551949; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Ke 303/08 – Lex nr 500941 ). W toku postępowania przed organami administracji skarżąca tymczasem powoływała się na fakt, że przed sądem powszechnym zawisła sprawa o stwierdzenie nabycia przez nią własności części działki nr ewid. [...] w drodze zasiedzenia. Kwestionowała również sam przebieg granicy między działkami nr ewid. [...] i [...]. W tej sytuacji skoro organy administracji ustaliły, że obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki usytuowany jest na działce nr ewid. [...], to powinny były rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niewątpliwie bowiem rozstrzygnięcie tego, komu przysługuje tytuł własności do tej nieruchomości, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro wydany na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do właściciela obiektu. Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenie stosunków własnościowych pozwoli na prawidłowe ustalenie stron prowadzonego przez organy postępowania i wydanie właściwego, kończącego je rozstrzygnięcia, poprzedzonego podjęciem czynności określonych w powołanym rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Choć okoliczność ta była znana organom administracji, to nie została ona jednak właściwie oceniona. Poza tym zwrócić też trzeba uwagę na to, że według znajdującego się w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] w całości stanowi wody płynące, gdy tymczasem z protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2011r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej i szkicu wynika, iż obiekt objęty nakazem rozbiórki usytuowany jest w odległości 0,70 m od rzeki A. Brak odniesienia się przez organy administracji w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji do tej kwestii budzi wątpliwość, czy w prawidłowy sposób ustaliły one, że obiekt ten usytuowany jest na działce nr [...] zajętej przez wody płynące, skoro rzeka niewątpliwie stanowi wody płynące, co wynika chociażby z definicji cieku naturalnego zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), w myśl której ilekroć w ustawie tej jest mowa o ciekach naturalnych rozumie się przez to rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Organy administracji nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia, na jakiej podstawie organy ewidencyjne dokonały wpisu, iż działka nr [...] w całości zajęta jest przez wody płynące. Brak jest również odniesienia się przez organ do kwestii podnoszonej przez skarżącą, że w marcu 2010r. - w związku z regulacją rzeki A – została wznowiona granica między działkami [...] i [...]. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie. Wskazane wyżej uchybienia, naruszające zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy normujące postępowanie administracyjne, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest zatem konieczne dla podjęcia prawidłowego, odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności, postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji uwzględnią powyższe uwagi oraz wyeliminują wskazane wyżej uchybienia. Z przytoczonych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o obowiązku zwrotu kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącej w postaci wpisu od skargi w wysokości 200 zł uzasadnia odpowiednio treść art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.D.